<세종정책브리핑>북미 관계에 대한 미국 의회의 역할과 미국 중간 선거 전망

서 정 건 (경희대학교 정치외교학과 교수)

【 목 차 】
[ 핵심 요약 ] · 1
1. 북·미 국교 정상화와 미국 상원 비준 문제 · 2
2. 미국 의회와 주한미군 및 한미동맹 이슈 · 4
3. 북한 비핵화 관련 미국 민주당 대응 · 6
4. 북한 테러지원국 지정 해제와 미국 의회 동의 필요성 · 8
5. 11월 미국 중간 선거 전망과 북한 이슈 · 9
 * 본 정책브리핑에 개진된 의견은 세종연구소의 공식견해가 아닌 필자의 개인적인 의견임을 알려드립니다. 

[핵심 요약]
❍ 북한 비핵화 이슈는 2018년 6월 싱가포르 정상회담을 기점으로 ‘이행의 정치(legislative commitments)’ 성격을 포함하게 되었고, 미국 외교 정책 특성상 미국 의회 역할에 대해 주목하지 않을 수 없게 됨. 구체적으로 신고, 검증, 평화협정, 제재 해제, 국교 정상화 등 다양한 가능성의 단계마다 나타날 미국 의회의 역할에 대한 연구와 준비가 필요함. 

❍ 향후 북한 비핵화가 진전되면 고려될 가능성이 큰 북·미 국교 정상화도 트럼프 행정부가 이를 상원에서 조약으로 비준 받을 것인지 아니면 행정 협약으로 유지할지 여부는 ‘헌법적 의무 사항’이 아닌 ‘정치적 선택 사항’으로 볼 수 있음.

❍ 트럼프 대통령에 비해 역할이 미미한 현재의 의회 상황은 행정부의 신속하고 과감한 정책 행보에 제약이 거의 없다는 측면에서는 긍정적이지만, 다른 한편으로 보면 북·미 관계가 제도적·구조적 관계로 발전되지 않고 인간적(personal)·임의적인 관계에만 머물게 하는 부정적 요인이 되기도 함.

❍ 실제로 북한에 대한 제재 관련 미국의 국내법 경우 미국 의회(US Congress)가 대통령과 행정부에 제재 이행 조치를 위한 법적 근거를 마련해 주는데 그 의의가 있음. 미국의 정치현실 하에서 제재의 규정, 이행, 혹은 완화, 해소 등 운영과 관련된 사항들은 대부분 행정부가 결정할 수 있는 여지가 큼.

1. 북·미 국교 정상화와 미국 상원 비준 문제

❍ 향후 북한의 비핵화 과정이 순조롭게 진행되고 그에 대한 보상으로 제재 완화, 연락사무소 개설, 종전 선언 및 평화 협정 등이 이루어진다면, 미국과 북한은 상호 대사를 교환하고 대사관을 개설하는 국교정상화(normalization)에 합의할 수 있을 것임.

❍ 미국 헌법은 미국 상원의 ‘조언과 동의(advice and consent)’ 권한을 명시적으로 규정하고 미국 대통령의 자문 기관 역할을 수행하도록 기대하였음. 그러나 조지 워싱턴 당시 상원 조언(advice) 시도 실패 이후 조언 기능은 유명무실해졌고 이후 동의(consent) 역할만 상원에 의해 수행되고 있음. 따라서 행정부가 외국과 조약(treaty)을 체결하면 이에 대한 비준(ratification) 권한을 상원이 가지도록 하였고 상원 전체의 2/3 찬성을 요구하고 있음.

❍ 문제는 미국 헌법이 제정될 당시의 국제관계들이 조약(treaty)의 형태로 이루어졌던데 비해서 2차 대전 이후 미국이 맺어 온 국제관계들은 거의 대부분 행정부 대 행정부 간 합의, 즉 ‘행정합의(executive agreements)’ 형태를 띠고 있다는 점임.

❍ 대표적인 예가 1994년 미국과 북한이 맺은 제네바 합의인데 정식 명칭이 “US-DPRK Agreed Framework”이며, 합의 체결 몇 주 후에 다수당으로 등장한 미국 공화당 의회의 어떠한 조치도 없었음. 당시 공화당 주류 외교정책 중진의원이었던 맥케인(John McCain, R-AZ) 의원과 머카우스키(Frank Murkowski, R-AK) 의원 등은 클린턴 행정부가 북한 정권과 맺은 이 합의를 존중하겠다는 의지를 피력함.

❍ <그림 1>은 미국의 국제관계가 행정협약에 의해 이루어져 왔음을 보여주고 있고(Krutz and Peake 2006, 395), <표 1>은 미국 상원에 의해 부결된 대표적인 국제 조약들을 열거한 것임.

❍ 정리하자면, 미국 헌법에는 행정부의 어떤 협약을 조약으로 미국 상원에서 비준 받아야 하는가에 대한 구체적 내용이 나와 있지 않은바, 다시 해 향후 점쳐 볼 수 있는 북·미 국교정상화 합의도 트럼프 행정부가 이를 상원에서 조약으로 비준 받을 것인지 아니면 행정협약으로 유지할지 여부는 “헌법적 의무 사항”이 아닌 “정치적 선택 사항”으로 볼 수 있음.

❍ 이와 관련 흥미로운 사례가 바로 미국과 중국 간의 1979년 1월 1일 국교 정상화 과정인데, 1972년 닉슨 대통령이 중국을 방문하여 “Opening to China”를 이끌었고 이후 1973년부터 1978년까지 베이징에 미국 연락사무소를 운영한 바 있음.

❍ 하지만 미국과 중국 두 나라 모두 ‘승계 위기(succession crisis)’를 겪으면서 국교 수립 논의는 지지부진해졌음. 특히 닉슨 대통령의 경우, ‘워터게이트 사태(Watergate scandal)’ 이후 공화당 강경보수파들의 지지를 얻기 위해 타이완과의 관계 단절이 필요했던 중국과의 국교정상화에 뜸을 들이게 됨.

❍ 이후 1977년 카터 대통령은 소련과의 데탕트 정책이 결실을 맺지 못하고 오히려 미국 안보에 위협이 되면서 중국과 가까워지는 정책을 모색하기 시작하였고, 1978년 말 중국과 국교 정상화(normalization)를 선언하고 1979년 1월 1일자로 발효토록 합의함.

❍ 그런데 미·중 수교에 대해 미국 행정부가 조약으로 미국 상원의 비준을 요청하지 않았으며, 이후 1979년 1월 말 덩샤오핑의 미국 방문, 3월 양국 대사관 상호 설치를 통해 국교정상화를 마무리함.1)

❍ 당시 미국 의회는 이러한 카터 행정부의 일방적 결정에 반발하였지만, 민주당 외교 중진인 잭슨(Henry “Scoop” Jackson, D-WA) 의원 등 반(反)소련 그룹이 ’중국 카드(China Card)’를 사용하는 것에 반대하지 않음으로써 조직적인 의회 차원 행동은 취하지 않음.

❍ 또한 타이완과의 문화 교류 및 무기 거래를 합법화하는 내용의 ‘대만관계법(Taiwan Relations Act)’을 1979년 4월에 초당파적으로 통과시키는데 집중함으로써 중국과의 국교정상화는 기정사실화 되었다고 볼 수 있음.

❍ 결론적으로 향후 북·미 수교와 관련하여 행정부가 의회에 조약(treaty)으로 비준을 요청할지 여부는 ‘헌법적 의무(constitutional duty)’가 아니라 ‘정치적 문제(political question)’로 볼 수 있음.

❍ 다만, 북한 비핵화가 진척을 보이고 116대(2019.1~2021.1) 미국 상원에서도 공화당이 다수당 지위를 유지한다는 가정 하에 트럼프 대통령이 북한의 요구이던 자신의 계산이든 미국 상원에 조약으로 비준을 요구할 가능성은 현재로서 높다고 볼 수 있음.

2. 미국 의회와 주한미군 및 한미동맹 이슈

❍ 카터 대통령은 1979년 중국과의 국교정상화 과정에서 “하나의 중국 정책(One China policy)”을 수용하였고, 이에 따라 1954년 체결되고 1955년 미국 상원에 의해 비준 동의된 ‘미국-타이완 상호방위조약 <Mutual Defense Treaty between the United States and the Republic of China(Taiwan)>’을 일방적으로 폐기함.2)

❍ 이에 대해 골드워터(Barry Goldwater, R-AZ) 의원 등 공화당 강경파들은 법원에 소송을 제기하였는데, 조약을 대통령이 체결하고 비준할 때 상원의 2/3 동의가 필요하듯 행정부가 조약을 폐기할 때도 상원 2/3의 동의가 필요하다는 주장이었음. 고등법원 등에서 승소하였으나 결국 연방대법원에서 ‘관할권 밖(non-justiciable)’이라는 판결을 받음(Goldwater v. Carter).3)

❍ 이러한 판례를 감안하면, 당장 내일이라도 트럼프 대통령이 한미상호방위조약을 폐기하려고 하는 경우 현실적·제도적 차원에서 볼 때 막을 방법은 없음.

❍ 물론 국내정치적으로 국방부나 전문가 집단 등에서 반대할 것으로 예상되지만, 적어도 이론상 대통령의 조약 폐기 결정은 일방적이라고 볼 수 있음.

❍ 역사상 미국 의회가 조약을 폐기한 사례는 1798년 애덤스(John Adams) 대통령 당시 프랑스와의 상호방위조약이 유일하며, 조지 워싱턴을 총사령관으로 다시 불러들인 ‘유사전쟁(quasi-war)”’ 상황까지 갔었음.

❍ 주한미군 철수의 경우 하원의 ‘국방수권법(National Defense Authorization Act: NDAA)’ 버전에서 내용이 들어가게 되었고(그림 2 참조), 상·하원 합의위원회(conference committee)에서 이 내용을 살려둠으로써 최종 의회를 통과하였음.

❍ 7,170억 달러 예산을 담은 2019 회계연도 국방수권법(FY 2019 NDAA)을 8월 13일 트럼프 대통령이 승인하였지만, 우리 언론과 달리 주한미군 조항은 미국 내에서는 큰 관심사가 되지 못하는 상황임.

❍ 또한 이에 대한 세밀한 해석이 필요한데, 물론 22,000명 이하로 주한미군을 쉽게 감축할 수 없도록 행정부를 견제하는 의미가 담겨 있지만, 이 조항으로 인해 미국의 주한미군을 철수할 수 없게 되었다고 해석하는 것은 곤란함.

❍ 다시 말해, 우선 22,000명까지는 행정부가 쉽게 주한미군을 축소할 수 있는 명분을 역설적으로 제공한 셈이 되었고, 통상적으로 대통령의 명을 수행할 것으로 예상되는 국방장관의 인증이 있고 한국 및 일본 정부에 사전 협의·통보만 거치면 주한미군을 전격 철수할 수 있게 되었다고 해석할 수도 있음.

❍ 또 다른 예로는 1982년 ‘볼란드 수정안(Boland Amendment)’을 통해 미국 상원이 니카라과 반군(Contra)에 대한 미국의 지원을 법적으로 금지시켰음에도 불구하고, 이후 레이건 행정부는 니카라과 반군에게 각종 지원을 계속했다는 사실이 밝혀진 바 있으나, 이에 대해 미국 의회에서 레이건 대통령을 탄핵 시도한 적은 없음.

❍ 미국의 외교·안보 영역에 있어 대통령의 결정은 의회가 견제할 수 있는 범주를 넘어설 때가 많으며, 이는 결과적으로 군사·안보 분야에서의 미국 대통령이 가진 막강한 권한을 보여줌.

3. 북한 비핵화 관련 미국 민주당 대응

❍ 미국 의회의 경우 트럼프 행정부의 북한에 대한 ‘최대 압박(maximum pressure) 정책’에 대한 공화-민주 양당 간 이견은 없는 상황이고, 다만 미국과 북한 간 군사적 충돌 가능성에 대해서는 민주당의 진보파 의원들 중심으로 트럼프 행정부 군사 옵션을 제한하는 법안 내지 결의안을 제출하고 있음. 그 예는 다음과 같음.

❍ 다시 말해, 북한 문제는 미국 정치 내에서 여전히 정당간 구별이 크게 눈에 띄지 않는 이슈이며, 특히 북한에 대한 군사 공격은 의회가 지속적으로 토론할 사안의 성격이 아니라 대통령이 전격적으로 결정 및 시행할 어젠다이므로 의회의 역할에 어느 정도 한계가 있음.

❍ 정리하면, 대통령 소속 여당인 공화당은 트럼프 대통령이 북한과 대화와 협상을 지속하는 한 자신들이 그 동안 보여준 전통적 ‘매파 외교(hawkish diplomacy)’ 정책 입장을 드러내놓고 표명할 수 없는 상황이며, 트럼프 대통령의 정책 전반에 대해 반감이 있는 민주당의 경우는 자신들이 통상 지지해 온 대화와 타협을 바로 트럼프가 진행하고 있는 상황에서 트럼프 외교를 비판하는데 있어 효율성과 집중력을 기하기 어려운 상황임.

❍ 이처럼 의회가 트럼프의 대북정책에 어정쩡한 상황은 행정부의 신속하고 과감한 정책 행보에 제약이 거의 없다는 측면에서 긍정적이지만, 또 한편으로는 북·미관계가 제도적·구조적 관계로 넘어가지 않고 인간적(personal)· 임의적 관계에만 머물게 하는 부정적 요인이 되기도 함.
❍ 더구나 미국 민주당의 반응과 관련하여 특기할 사항은 미국 정치 역사상 외교·안보 영역에서 공화당이 우위를 점해 온 탓에(“security gap”) 민주당내 외교·안보 관련 영향력 있는 중진 의원을 찾아보기 쉽지 않다는 점임.

❍ 현재 115대 상원 외교위원회의 민주당 최고 다선(ranking member, top-Democrat) 의원인 메넨데즈(Bob Menendez, D-NJ) 의원의 경우 정치적 스캔들을 극복하고 상원 외교위에 복귀한 이후 아직 신뢰도가 높은 편이 아니며, 외교 정책에 대한 전문성도 그리 높지 않은 편이라고 볼 수 있음.

❍ 외교위원회의 또 다른 민주당 중진인 벤 카딘(Ben Cardin, D-MD) 의원의 경우 외교·안보 전문성에 대한 인정은 받고 있지만, 트럼프 행정부에 대해 날카롭게 대립하는 스타일이라기보다는 초당파적 안보정책 접근도 할 줄 아는 합리적 입장으로 평가할 수 있음. 다시 말해 민주당의 목소리를 일관되게 대변할 외교·안보 분야 대표급 민주당 상원의원 대변자(spokesperson)가 부재한 상황임.

4. 북한 테러지원국 지정 해제와 미국 의회 동의 필요성

❍ 현대 외교정책 결정 과정에 있어 거의 대부분 대통령과 행정부가 주도적 지위를 차지하고 있는데 반해, ‘제재(sanctions)’는 의회가 그 법적 근거를 입법으로 뒷받침해 주어야 가능한 외교정책 분야임.

❍ 즉 제재와 관련된 외교정책은 의회의 역할이 중요한데, 미국 의회는 그동안 북한에 대한 비교적 많은 제재 법안들을 발의(introduce)해 왔음.

❍ 하지만 실제로 하원과 상원을 통과하고 대통령이 서명한 대북 제재 법안은 2016년 ‘북한 제재와 정책 강화 법안(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)’과 이란, 러시아, 북한을 함께 다룬 ‘미국의 적들에 대한 제재를 통한 대응법(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act of 2017)’ 외에는 국방수권법(NDAA)에 수정안으로 포함된 조항들 정도임.

❍ 북한 관련 제재 법안의 실제적 내용을 살펴보면 <그림 3>에서 알 수 있듯이 ‘미국의 적들에 대한 제재를 통한 대응법’ 법안의 Sec. 324에 북한을 테러지원국으로 지정하는 내용이 나와 있음.

❍ 이 법은 2017년 8월 2일 입법 이후 90일 이내에 기존 법률에 비추어 북한이 테러지원국에 해당하는지 관련 상임위원회에 보고하도록 규정하고 있는데, 국무장관이 북한을 테러지원국으로 지정한 날짜는 2017년 11월 20일임. 다시 말해 법률이 지정한 날짜를 넘기는 경우에 대해 법안에서 따로 규정하고 있는 내용이 없음.

❍ 테러지원국 지위를 백지화(rescind)하기 위해서는 해당국이 더 이상 국제 테러 행위를 지원하지 않는다는 내용의 보고서(report)를 대통령이 의회에 보내면 가능함. 결국 2017년 11월 20일에 테러지원국으로 지정된 북한의 테러지원국 지위를 폐지하기 위해서는 대통령의 인증 보고서로 충분함.

❍ 실제로 북한에 대한 제재 관련 미국의 국내법 경우 미국 의회(US Congress)가 대통령과 행정부에 제재 이행 조치를 위한 법적 근거를 마련해 주는데 그 의의가 있음. 실제로 제재의 규정, 이행, 혹은 완화, 해소 등 운영과 관련된 사항들은 대부분 행정부가 결정할 수 있는 여지가 큼.

❍ 예를 들어, 미국과 중국의 국교정상화 이후 양국 간 통상 거래에 있어 걸림돌이 될 수 있었던 ‘잭슨-베닉 수정안(Jackson-Vanik Amendment to the Trade Act of 1974)’는 1979년 국교 수립 이후 매년 대통령이 유예(waiver)를 공지하는 방식으로 2000년 ‘항구적 정상무역관계(permanent normal trade relations, PNTR)’ 통과 이전까지 처리되어 옴.

❍ 물론 1989년 천안문 사태 이후 1990년부터 2001년 중국의 세계무역기구(WTO) 가입 전까지 미국 의회가 대통령의 유예(waiver) 조치에 대해 반대결의안(disapproving resolution)을 표결 처리하기는 했지만 단 한 번도 중국에 대한 최혜국 대우 인정 조치(annual grant of MFN to China)가 좌절된 적은 없었음(Seo 2010).

 결론적으로 향후 북한 비핵화가 제대로 이루어지는 경우, 북한 관련 제재의 완화 혹은 해소와 관련하여 미국 행정부의 정책 결정 여지(leeway)가 매우 크며, 미국 의회의 역할은 새롭고 구체적인 제재 법안을 통과시키지 않는 한 상대적으로 크지 않다고 볼 수 있음.

5. 11월 미국 중간 선거 전망과 북한 이슈

❍  올해 11월 6일 치러질 미국 상원 중간 선거의 경우 26석의 민주당 및 무소속 현역 의석과 9석의 공화당 현역 의석을 놓고 경쟁하게 됨.

❍ 상원 선거의 2018년 8월 현재 판세로 볼 때 대략 9개의 주요 선거주 중 민주당이 수성하기 쉽지 않은 곳은 플로리다, 인디애나, 미주리, 몬타나, 웨스트 버지니아, 노스 다코다 등 6곳인 반면, 공화당이 지키기 위해 애써야 하는 곳은 테네시, 아리조나, 네바다 등 3곳에 불과함.

❍ 민주당은 위의 6주를 모두 지키고 공화당의 3곳 중 2곳을 가지고 와야 다음 116대 상원에서 다수당이 될 수 있음. ¡ 결국 현재의 115대 상원 공화당 다수당 구도가 116대 상원에서도 유지되거나 의석차가 조금 더 벌어질 가능성이 현재로서는 높음.

❍ 435명 전원을 새로 선출하는 미국 하원 선거의 경우 민주당이 현역 의석을 모두 지키고, 공화당으로부터 23석을 빼앗아 오는 경우 2019년 1월 3일 개원하는 116대 의회의 하원 다수당 지위를 되찾아 올 수 있음.

❍ 2018년 8월 현재 초경합(toss-up) 지역구로 분류되는 곳은 민주당이 약 3곳에 불과한 반면, 공화당은 약 34 군데에 이름. 하지만, 경합 지역구라 할지라도 공화당에서 민주당으로 의석이 반드시 넘어간다는 보장은 없으므로 하원의 선거 결과는 여전히 예측 불허라고 볼 수 있음.

❍ 현실적으로 공화당이 현역 의석을 수성해야 하는 많은 경우가 2016년 대통령 선거에서 힐러리를 지지했던 다(多)인구 주에 쏠려 있는 상황임. 다시 말해 뉴저지, 캘리포니아, 일리노이, 펜실베니아 등 주로 인구가 많고 민주당이 강세를 보이는 지역에서의 공화당 의석을 얼마나 지켜내느냐가 2018년 중간 선거의 관전 포인트임.

❍ 주목할 점은 이들 경합 지역구들이 주로 교외 지역(suburb)에 위치하고 있으며 학사 학위 소지 백인 여성 유권자들이 많이 거주하고 있다는 사실임. 따라서 현재 민주당 하원 선거본부(Democratic Congressional Campaign Committee)가 공화당으로부터 이 지역들의 의석을 빼앗아 오기 위해 총력을 기울이고 있음.

❍ 결론적으로 2018년 8월 현재 판세 분석에 의하면 현재 공화당 의원이 점하고 있거나 공석 지역구(open seat)에서 이미 민주당 후보가 당선 유력의 지지세를 보이는 지역구가 있기 때문에 이를 고려하면 민주당이 하원 과반을 차지하기 위해 필요한 의석은 실질적으로 15석 정도가 될 수 있음.

❍ 하지만 여전히 선거 결과는 예측 불허인데, 예를 들어 2017년 1월 트럼프 행정부 취임 이래 버지니아, 앨라바마, 펜실베니아, 오하이오 등의 보궐 선거(special elections) 결과를 주로 고려하여 예측하면 공화당이 최대 70여석까지 의석을 잃는 참패를 당할 수도 있고, 혹은 대통령 소속당인 공화당이 전례대로 의석을 잃긴 하지만 경제가 호황이고 트럼프 지킴이를 자처하는 보수 유권자들이 대거 투표에 참여하는 경우 매직 넘버인 23석까지 빼앗기지는 않음으로써 116대 의회에서도 하원 다수당 지위를 유지하는 시나리오도 가능함. 

❍ 정리하자면 이번 하원 중간 선거에서 트럼프 대통령에게 불리한 변수로는

1. 전통적 관행으로서의 대통령 소속 정당 의석 상실 현상
2. 40퍼센트 초반 대에서 변화가 없는 대통령 지지도
3. 30여명 넘는 현역 공화당 하원 의원들의 대규모 은퇴(retirement) 현상으로 인해 경합 지역구가 증가한 상황
4. 경합 지역구들이 주로 펜실베니아 일리노이, 캘리포니아, 뉴저지 등 민주당 강세 주들에 몰려 있는 형국
5. 가짜 뉴스 및 공공의 적으로 트럼프 대통령에 의해 규정되고 있는 주류 언론의 트럼프에 대한 선거 직전 반격 가능성
6. 반(反)트럼프 정서로 결집된 민주당 지지자들의 대규모 투표 참여 가능성
7. 교외 지역(suburb) 유권자들이 느끼는 체감 경제 호황의 정도가 전국 경제 지표와는 일치하지 않을 가능성

❍ 이에 반해 트럼프 대통령에게 유리하게 작용할 수 있는 요소들로는

1. 4 퍼센트 이상의 2사분기 경제 성장률과 3 퍼센트 대의 실업률 등 성공적 경제 지표
2. 트럼프를 ‘탄핵 세력’으로부터 지키기 위해 보수 유권자들이 중간 선거에  높은 참여율을 보일 가능성
3. 2차 북미 정상회담을 워싱턴에서 개최할 가능성 등 현직 대통령으로서 외교 정책을 선거 목적으로 이용할 수 있는 가능성
4. 민주당이 트럼프 반대 전선을 형성하고 있지만 뚜렷한 선거 메시지가 아직까지 나오고 있지 못한 점

❍ 미국 중간 선거와 북한 이슈 상관성의 경우 트럼프 대통령의 대북 접근법이 무당파와 일부 민주당 지지자들 사이에서도 어느 정도 호응을 얻고 있으며 낮은 실업률과 높은 성장률을 바탕으로 한 최근의 경제 호조와 더불어 트럼프의 리더십에 대한 긍정적 평가 요인으로 작동하고 있다는 사실을 인식할 필요가 있음.

❍ 결국 트럼프 대통령은 북미 정상회담의 성공을 통해 경제 활성화와 안보 문제 해결이라는 성공한 정치(‘politics of success’)를 목표로 하고 있었다고 볼 수 있음. 이는 2012년 대선 당시 오바마 캠페인이 “GM이 되살아났고, 빈 라덴은 죽었다(GM is alive, and Bin Laden is dead)”라고 강조함으로써 그 해 11월 재선에 낙승했던 상황과 유사함.

❍ 하지만 만일 11월 6일 중간 선거까지 안보 위기가 증폭되어 소위 ‘위기의 정치’로 이어진다면 안보 결집 효과(rally-around-the-flag effects)를 촉발시켜 현직 대통령 트럼프에게 유리하게 전개될 가능성 또한 없지 않음. 이는 2002년 중간선거에서 대통령 소속당인 공화당 의석수를 늘리는 데 성공했던 조지 W. 부시 대통령의 선거 전략이 2002년 가을 고조된 이라크 전쟁 가능성에 초점을 맞추었던 사례와 비슷함.

❍ 실제로 6/12 싱가포르 정상회담 이후 북한 비핵화의 실질적 진전도 미비하지만 동시에 안보 위기도 어느 정도 수그러든 현 상황이 지속된다면 전통적으로 외교 현안이 별 중요성을 보이지 않는 중간 선거에서 큰 변수가 되기 어려울 것으로 예상됨.

❍ 다만, 북한 변수가 9월 혹은 10월에 다른 양상으로 전개된다면(예: 트럼프의 김정은 비난 및 관계 단절, 북한의 ICBM 발사 혹은 핵실험 재개) 트럼프의 정책 실패에 대한 비판보다는 안보 위기 시 나타나는 ‘결집 효과(rally-around-the-flag-effect)’가 등장하여 공화당에 오히려 유리한 국면으로 전개될 가능성도 있음.

❍ 결론적으로 어떤 정당이 하원 다수당이 되든 116대(2019-2020) 의회는 2020년 미국 대선을 향해 모든 정책 및 정쟁이 집중될 것으로 예상됨.

❍ 만일 민주당이 하원 다수당이 되더라도 의석 수 차이가 양당 간에 크지 않게 되는 경우 두 정당 내부의 그룹들이 법안 통과 혹은 저지를 위해 더욱 중요해질 것임

❍ 이 경우 공화당은 Freedom Caucus(약30명), 민주당은 Progressive Caucus(약70명), Blue Dog Coalition(약20명), New Democrat Coalition(약60명) 등이 당 내에서 혹은 의회에서 일종의 표결 집단(voting bloc)으로 역할을 할 가능성이 큼.

❍ 통상 문제의 경우 하원 다수당인 민주당이 트럼프에게 어느 정도 협조할 가능성이 있지만, 상원에서의 전면적 보호무역 법안 통과 가능성이 현실적으로 높지 않기 때문에 상징적 차원에서의 트럼프-민주당 협력 이미지만 보여주게 될 것임. 

❍ 문제는 현재의 통상 전쟁이 대통령의 관세 부과 권한에만 좌지우지되고 있다는 점인데, 미국 의회가 나서서 이를 제지하거나 견제할 수 있는 정치적․ 제도적 기반이 매우 취약함.

❍ 북한 문제의 경우 미국 하원보다는 상원이 중요하므로 현재의 기조가 대체로 유지되는 방향이 될 것임. 북한 비핵화의 진전이 만일 나타난다면 민주당이 트럼프 대통령의 발목을 잡게 되는 경우는 없을 것임. @