<유엔안보리 결의문 2371호: 이행의 과제, 세종연구소 세종논평>

(정은숙 세종연구소 수석연구위원)

북한은 2006년 이후 다섯 번의 핵실험을 감행했으며, 지난달 두차례의 실험에서 보듯 ICBM급 탄도미사일까지 발사하는 단계에 이르렀다. 북한내부 혹은 한반도나 동북아 차원에서도 여러 설명모델이 있을 것이나 여기서는 글로벌 비확산레짐 차원에서 과연 국제평화와 안보를 담보하는 유엔안 전보장이사회(이하 ‘안보리’)가 지난 4반세기 어떠한 대응을 해 왔는가를 회고해 보고, 이제 그 여덟 번째 대북제재결의문인 제2371호가 지난주(2017. 8. 5.) 채택됨에 따라 과연 “이행”을 위해 중요한 것이 무엇일까 생각해 보고자 한다.

북한은 NPT를 탈퇴한 유일한 회원국이며, 2006년 핵실험 결과 탄생한 유엔 대북제재레짐은 비핵 화를 목표로 한 첫 유엔제재 사례다. 11년이 경과 됐지만 북한의 핵과 미사일 개발은 계속 속도를 더해왔고, 그럴 때마다 안보리는 새 결의문으로 채택, 제재수위를 높이는 방식으로 대응해 왔다.

1993년 3월 12일 NPT체제내 비핵국가의 의무를 지닌 북한이 IAEA사찰관들과 마찰을 빚고 NPT탈퇴 선언을 했을 때, 안보리는 2개월 후인 5 월 11일, 북한에게 탈퇴재고를 요구하는 결의문 제 825(1993)를 채택했다. 경고나 제재가 아니었음에도 당시 중국은 “북한의 NPT탈퇴는 다자차원의 문제가 아니라 북한과 IAEA, 북한과 미국간의 양자 문제”라며 상임이사국 중 유일하게 표결에 기권했다. 그나마 중국이 거부권을 행사했더라면 이 정도의 결의문마저도 통과할 수 없었을 것이다.

돌이켜 보면 이때 안보리가 ‘냉전이후’ 국제안 보와 평화 담보라는 차원에서 좀 더 적극적인 자세로 이 문제에 임했어야 하지 않았나 생각이 든다. 비록 NPT 제10조에 의거, 회원국이 “자국 최 상위 이익을 해롭게 하는 예외적 상황하, 3개월전 안보리에 통보하고 탈퇴할 수 있다”고 돼있지만, NPT틀내 비핵국가로서의 본래 의무에 대한 검증 기제가 부재하고 초유의 사태로 정치적 의도 또한 의심을 받을 수 밖에 없는 상황에서 안보리가 단순히 탈퇴선언 번복 요청으로만 대응한 점은 24년이 지난 오늘 아쉬움으로 남는다. 안보리가 자체적으로 혹은 IAEA이사회의 비준수 보고를 근거로 국제평화에 대한 위협으로 간주하고 좀 더 강력한 대응을 할 수도 있지 않았을까 하는 점이다. 미래를 볼 수 없는 인간들의 한계는 여기서도 피해갈 수 없었던 것 같다.

‘북미’합의로 해결된 듯 했던 북핵문제는 2003년 또다시 북한의 탈퇴선언으로 이어졌고, 이때 안 보리는 심지어 아무런 결의문도 내지 못했다. 대신 ‘6자회담’이 출범했고 안보리는 2006년 10월 9일 제1차 북핵실험에 가서야 제1718 (2006)을 채택, 제재레짐을 출범시켰다. 이는 거부권을 갖는 상임 이사국 중국도 제재레짐의 필요성을 인정했음을 말한다. 그러나 아쉽게도 제재의 목표인 북한당국의 정책변화를 야기하지 못한 채 오늘에 이르렀다. 오히려 북한은 제제레짐의 점증하는 압박에도 불구하고 제2차(2009), 3차(2013), 4차(2016), 5차 (2016) 핵실험과 핵무기 전달체가 될 탄도미사일 실험을 담대히 감행해 왔다. 전문가들은 2017년 북한이 이미 20-50기의 핵탄두를 확보하고 있고, 현재 혹은 적어도 2018년말까지 소형화된 핵탄두를 장착, 미 본토를 공격할 수 있다고 보고 있다. 북한당국 “스스로도” 그러한 위력을 대내외 천명하고 있다.

유엔 대북제재레짐의 요체는 규범차원에서 북한의 NPT복귀와 IAEA 안전협약에의 복귀를 요구 하고, 회원국들에게는 대북관계에서 핵 등 대량살상무기와 탄도미사일 장비, 물질, 기술 및 자금, 사치품, 무기 등에 대한 금지 및 제약 그리고 북한 핵과 미사일 프로그램 관련자에 대한 자산동결과 여행금지 등의 이행준수를 촉구하는 것이었다. 제재관리를 위한 ‘제재위원회’가 구성되고 이를 지원하는 ‘패널’제도도 활용된다. 회원국은 각 결의문에 대한 ‘국가이행보고서’를 3개월내 제출하며 위반사항 적발시에는 별도 ‘비준수보고’를 통해 정보를 고유한다. 다만 안보리는 지난 11년 모두 8개 제재 결의문을 채택하는 과정에서 최초 1718호 제재내용을 심화, 확대하여 왔다. 예컨대, 회원국들은 의심되는 북한선박이나 항공기를 저지하고, 금지품 발견시 이를 압수, 처리, 보고할 수 있게 되었고, 광물금수 등 부문별 제재도 도입되었다.

가장 최근인 지난 8월 5일 채택된 2371호는 북한이 지난달(7월) 두차례(4일, 28일) ICBM급 탄도 미사일을 발사한 데에 따른 것이다. 당연히 가장 강력하고 폭넓은 제재내용을 담고 있다. 이미 지난해 제4차 핵실험(1. 6)과 장거리 탄도미사일(2. 7) 결과 채택된 2270호(2016. 3. 2.)는 유엔제재레짐 중 더할 수 없는 다종의 제재를 담았었으며, 이어 제5차 핵실험(9. 9.)으로 채택된 2321호(2016. 11. 30.), 그리고 이번에 채택된 2371호(2017)는 그 이상의 것이다.

2371호가 충실히 이행된다면 북한당국의 가용 외화가 현저히 줄어들게 된다. 이미 지난해 2270 결의가 북한의 주력 수출품목인 금, 석탄, 바나듐광, 티나늄광, 희토류 수출을 규제한 데다, 이번 결의는 북한의 석탄, 철, 철광석, 납, 납광석 수출을 “전면 금지”했다. 처음으로 해산물도 금수품목이 됐다. 안보리는 해외 북한노동자들의 외화수입이 궁극적으로 북한의 핵과 미사일 활동지원에 사용 됨을 우려하여 각 회원국의 노동허가를 현행수준에서 동결키로 했다. 더하여 회원국들은 북한과 신규 합자회사를 건립치 않으며 기존 합자회사에 추가투자를 하지 않는다.

일각에서는 이번 2371호 이행시 북한 수출액의 1/3인 연10억달러 가량의 현금 수입 차단 효과가 있을 것으로 평가한다. 그러나 또 다른 일각에서는 중국·러시아의 대북 원유 지원이 제재 대상에서 빠졌고 북한 노동자 해외 송출도 전면 중단이 아닌 현 수준 동결(40여개국 5만명 추정)로 그친 점을 염려하며 또 하나의 의례일 가능성이 크다고도 본다.

문제는 내용못지 않게 중요한 것이 “합의된 사항의 성실하고 일관성있는 이행”이라는 점이다. 지난해 두차례의 제재결의에 대한 회원국들의 지지에도 불구하고, 이행을 지켜본 전문가들은 효과적 이행을 위해 필요한 회원국들의 “정치적 의지,” “정책우선순위와 필요 자원배분” 등이 여전히 부족하다고 평가한다. 192개 회원국 모두의 이행이 중요하지만 북한과 육로로 연결된 중국과 러시아, 특히 북한무역의 90%를 차지하는 중국의 이행의지와 역량이 무엇보다 중요해 보인다. 기본적으로는 안보리 15국(상임 5개, 비상임 10개), 제재위원회, 그리고 회원국들간 2371호 이행에 따르는 도전요소 극복을 위한 긴밀한 협력이 필요해 보인다.

21세기 국제관계에서 제재는 그것이 다자틀이 , 독자틀이건 제재를 위한 제재가 아님은 비단 중국뿐 아니라 모두가 인정하는 바이다. 즉, 군사적 제재를 피하고 비군사적 방식으로 문제를 풀고자 함이다. 이미 많이 늦었지만 다시 한번 글로벌 비확산체제를 유엔안전보장이사회가 지켜갈 수 있는가, 없는가 묻지 않을 수 없는 중대한 기로에 놓였다.@