<세종연구소, 2018년 유럽 정세와 2019년 전망> 조홍식 숭실대 정치외교학과 교수

요약

유럽은 영국의 브렉시트 이후 기승을 떨치는 극우 민족주의의 부상으로 혼란하고 불안한 2018년 한 해를 보냈다. 특히 브렉시트 협상의 난항과 이탈리아에서 반(反)유럽적 포퓰리즘 정부의 등장은 2019년에도 지속적으로 유럽의 중대한 문제로 남을 예정이다. 이에 덧붙여 프랑스에서 마크롱 정부와 독일에서 메르켈 정부의 약화는 유럽의 결속력과 리더십을 약화시켜 유럽이 국제사회의 다양한 도전에 적절히 대응할 능력이 축소된다는 의미를 갖는다.

불안의 시대: 극우 민족주의의 부상과 중도 세력의 약화

2016년의 유럽이 브렉시트라는 초유의 충격을 경험하여 휘청거리는 한 해였다면, 2017년은 프랑스에서 엠마뉴엘 마크롱이라는 젊은 대통령의 중도 정권이 등장함으로써 다시 안정을 되찾은 형국이었다. 그러나 2018년에는 이탈리아에서 극우 민족주의와 포퓰리즘을 대변하는 세력이 집권하면서 유럽 정세는 혼란의 무질서로 깊이 빠져드는 모습이다.

유럽에는 EU 회원국만 28개국이지만 실제 유럽의 핵심은 소위 빅4라 불리는 독일, 프랑스, 이탈리아, 영국이다. 2016년 시작된 브렉시트의 여파는 아직도 현재 진행형으로 영국은 이로 인해 20세기에서 가장 심각한 정치 위기를 맞고 있다고 이코노미스트지는 평가한 바 있다. 영국 정부는 2018년 내내 유럽연합과 브렉시트 조건에 대해 협상을 진행하여 11월 최종 합의안을 마련하였다. 이 합의안은 영국과 유럽연합 의회를 통해 비준되어야 한다. 12월 11일 영국 의회에서 브렉시트 합의안 비준을 위한 투표가 예정되었지만, 부결 가능성이 높았고 이에 테레사 메이 총리는 투표를 연기하였다.

프랑스의 마크롱 정권은 2017년 5/6월 유럽을 넘어 세계에 안도감을 주며 등장했다. 미국에서 도널드 트럼프가 당선되었듯이 프랑스에서도 마린 르펜이라는 극우 지도자가 탄생할까봐 전 세계가 숨을 멈추고 지켜보았기 때문이다. 프랑스의 마크롱은 유럽의 지속성을 보장하면서 새로운 통합의 에너지를 불어 넣어줄 것으로 기대되었다. 하지만 집권 1년 반이 지난 지금 이미 지지율이 20% 대로 떨어져 취약한 모양새다. 특히 11월과 12월에는 일명 ‘노란 조끼’ 운동이 프랑스 전국을 마비시키는 혁명적 상황을 연출하며 마크롱의 사임을 촉구하고 있는 형편이다. 마크롱 정부가 추진하는 친 환경 유류세 부과에 대해 프랑스 지방의 중산층이나 빈곤층을 중심으로 반발의 바람이 거세게 불고 있는 중이다. 따라서 마크롱은 유럽의 리더십은커녕 국내정치 챙기기에도 정신이 없는 지경이다.

이탈리아에서는 유럽 빅4 가운데 처음으로 극우 민족주의 세력 리가(Liga)와 포퓰리즘의 대명사 5성운동(M5S)이 연정을 꾸렸다. 2018년 3월에 치른 총선에서 우파나 좌파의 연합이 다수를 차지하지 못했기 때문이다. 기성 정치를 근본부터 바꾸겠다고 주장한 세력들이 집권하였고, 이들은 반(反)유럽적 정서와 정책으로 부상한 세력들이다. 이탈리아 정부는 2019년 예산을 놓고 현재 유럽과 힘겨루기를 벌이는 중이다. 유럽은 유로라는 하나의 화폐를 사용하기 때문에 재정 정책을 서로 조정하는데, 이탈리아 새 정부는 지출을 늘리고 적자를 강화하는 예산안을 밀어붙이려고 한다. 유럽 집행위원회는 이탈리아 예산안을 거부하였고 이탈리아 정부가 계속 고집을 부릴 경우, 높은 액수의 벌금을 부과할 법적 권리를 갖고 있다. 아직 이 단계는 아니지만 예산 문제는 내년까지 연결되는 안건으로 심각한 유로권의 위기를 초래할 수 있다.

유럽에서 가장 정치 및 경제 비중이 큰 독일에서도 2017년 총선에서 극우 세력 ‘독일을 위한 대안’(AfD, Alternative fü̈r Deutschland)이 처음으로 의회에 진출한 것은 물론, 2018년 말에는 앙겔라 메르켈 총리가 기독교민주당 당수직을 내놓고 정계은퇴의 첫 발을 내딛었다. 2015년 백만에 육박하는 다수의 난민을 받아들인 유럽의 양심 메르켈이 국내 정치적으로 그 대가를 톡톡히 치르고 있는 셈이다. 2018년에는 주요 지방선거에서 기민당과 사회민주당이 모두 패배하는 양상을 보였고, 극우 AfD 는 이제 독일 제3의 정치세력으로 성장하였다. 집권 13년째의 메르켈은 여전히 독일의 총리직을 2021년까지 수행하면서 유럽의 안정적 닻으로 기능하겠지만, 예전에 비해 심각하게 약화된 것만은 사실이다.

이처럼 유럽 전체에서 전통 (독일의 기민당과 사민당) 또는 신흥 중도 세력(프랑스의 전전하는 공화국)은 지속적으로 약화되는데 반해 극우 또는 극좌 세력은 점차 강화되는 경향이다. 유럽의 중심을 형성하는 유럽연합의 집행위원회는 여전히 중도적 성향으로 판단할 수 있지만, 주요 회원국 국내 정치가 혼란의 도가니에 빠짐으로써 집행위나 이사회가 리더십을 제대로 발휘할 수 없는 상황이다. 특히 미국에서 트럼프 행정부가 기존의 국제 질서에 변화를 가져오는 보호무역주의나 대서양 군사동맹에 대한 도전을 가할 때 유럽의 대응이 중요한 시국이다. 그러나 유럽은 결속력을 갖춘 대응을 만들어내기에 턱없이 부족한 모습이다.

국제 무역 질서에서 미국은 캐나다 및 멕시코와 NAFTA를 재협상하고 중국과 관세 전쟁을 통한 힘겨루기에 돌입하는 2018년이었는데, 다행히 유럽연합으로 전선을 확대하지는 않았다. 워낙 좌충우돌하는 트럼프 행정부의 예측하기 어려운 행보이기에 분석이 쉽지는 않지만 적어도 무역에 있어 유럽연합과의 새로운 딜(deal)이 트럼프의 우선순위로 보이지는 않는다. 트럼프 대통령은 독일의 자동차나 프랑스 포도주의 대미 수출을 트윗으로 공격했지만 유럽과 전면적 무역 전쟁을 선포하지는 않았다. 오히려 과거 브렉시트에 환호하던 태도에서 이제는 영국에 대해 유럽 안에 남아있으라는 식의 메시지를 전달하고 있다. 유럽과 미국의 대립은 무역보다는 국제정치와 군사 부문에서 더 심각한 것으로 보인다. 이는 내년 전망에서 조금 더 살펴볼 것이다.

평행선을 그리는 한국-유럽 관계

2018년 한국과 유럽의 관계는 커다란 변화나 획기적인 사건이 있었다고 할 수는 없다. 매우 통상적인 관계가 유지되는 가운데 한반도에서 남북관계의 진전이 새로운 요소라고 평가할 수 있다. 한국 정부의 입장은 북한과 미국이라는 대립적 행위자의 매개 역할을 수행하는 한편, 유럽에 대해서는 한반도의 비핵화와 이를 위한 긴장 완화, 관계 정상화의 지지를 끌어내려는 목표를 가졌다. 2018년 10월 문재인 대통령의 유럽 방문 및 ASEM 회의 참여는 이런 외교의 무대였다.

유럽은 한반도의 긴장 완화와 남북대화의 재개, 또 이에 덧붙여 미국과 북한의 정상 회담 등 일련의 변화에 대해 지지의 입장을 명확하게 밝혔다. 2017년 미국과 북한의 전쟁을 불사하겠다는 대립은 한국 뿐 아니라 유럽을 포함한 국제사회가 우려하는 일촉즉발의 상황이었기 때문이다. 하지만 그렇다고 유럽 주요국, 특히 유엔 안보리 상임이사국인 프랑스의 입장이 한국 정부의 주장에 동조하였다고 보기는 어렵다. 오히려 한국과 유럽은 국제무대에서 서로의 입장을 내세우면서 평행선을 그렸다고 보는 것이 더 정확할 것이다.

한국은 한반도의 대립 구도에서 상대적으로 벗어나 있는 유럽이라는 행위자가 보다 본격적으로 한국의 대북정책을 지지하고, 북한을 고립에서 벗어나도록 하는데 기여해 줄 것으로 기대할 만했다. 하지만 유럽의 입장에서는 한국 정부의 앞서가는 정책을 지지할 만한 유인을 느끼지 못했다. 외교에서 공동보조를 맞추려면 공통의 목표를 갖고 행동을 할 수 있거나 적어도 주고받는 관계여야 한다. 한국은 유럽이 국제질서의 핵심이라고 생각한 미국의 이란 합의 파기나 러시아의 우크라이나 침공 및 국제 질서 교란 행위에 대해 공개적으로 비판하거나 제재에 나서기를 꺼려했다. 한국의 입장에서 한반도 문제의 당사자이거나 막대한 영향을 발휘하는 강국의 심기를 건드리지 않는 것이 중요했기 때문이다.

한국과 유럽의 관계, 특히 국제무대에서 목소리를 내는 정치적 관계는 원만하고 협력적으로 보이지만 이런 차이 때문에 발전을 하는 데는 한계가 명확해 보인다. 특히 유럽은 인권 외교를 중시하는 전통이기 때문에 대북 관계에서 한국이 보이는 이 사안에 대한 절제는 쉽게 이해하지 못하는 편이다. 유럽에서는 대화와 협력을 추진하면서도 동시에 비판을 절제하지 않는 동시 추진이 당연하다고 여기기 때문이다.

2019년 전망: 유럽의 회원국 정치

2019년은 독일, 프랑스, 이탈리아, 영국 등 유럽의 주요 강대국에서는 대선이나 총선 등 중앙 정권이 좌우되는 선거는 일단 예정에 없다. 하지만 각국의 정치 상황이 워낙 일촉즉발의 위기에 가까운 형편이기 때문에 예단하기는 어렵다. 우선 영국은 브렉시트를 둘러싸고 집권 연합이 붕괴될 수 있다. 노동당이 브렉시트 합의안에 반대한 이유는 새로운 총선을 원하기 때문이다. 총선이 치러진다면 그 결과에 따라 새로운 정부가 들어서겠지만 중요한 쟁점은 남는다. 어떤 정부가 형성되건 간에 이제 주요 선택지는 ‘노딜 브렉시트’와 ‘제2의 국민투표’로 제한될 가능성이 높기 때문이다. 전자는 유럽연합과 영국에게 모두 심각한 타격을 입힐 것이다. 반면 제2의 국민투표는 결과에 따라 유럽의 미래에 큰 영향을 미칠 예정이다. 브렉시트를 취소하는 것이라면 다행이지만, 다시 브렉시트를 결정한다면 ‘하드 브렉시트’의 길 밖에는 남지 않기 때문이다.

영국 다음으로 2019년에 유럽의 시한폭탄 역할을 하는 것은 이탈리아의 극우-포퓰리즘 연정이다. 특히 2018년에 이미 시작된 예산을 둘러싼 유럽연합과 이탈리아의 갈등은 계속 증폭될 가능성이 높다. 예전에 베를루스코니 정부처럼 유럽의 압력과 시장에서 이탈리아 채권에 대한 높은 이자율 때문에 이탈리아 정부가 물러선다면 다행이다. 하지만 그럼에도 불구하고 이탈리아 연정이 유럽과 힘겨루기를 계속한다면 유럽은 물론 세계 시장이 위기의 상황으로 치달을 것이다. 가능성은 적지만, 이탈리아 연정이 유로 탈퇴를 불사하겠다는 입장으로까지 나간다면 유로권의 붕괴 위기는 세계 경제를 침체로 빠뜨릴 수 있는 규모의 불안 요소로 상승할 것이다. 최악의 시나리오는 영국의 브렉시트와 이탈리아의 유로 탈퇴가 결합되어 유럽 통합의 기둥을 무너뜨리는 상황이다.

이번 12월 프랑스의 ‘노란 조끼’ 운동은 비교적 안정적이라고 여겼던 유럽의 중심 프랑스조차 위험한 고리가 될 수 있다는 사실을 상기시켜 주었다. 왜냐하면 환경을 위한 유류세 증가 정책이 이처럼 전국에서 호응을 얻는 대규모 시위와 여론의 반응으로 나타날 줄 아무도 예상하지 못했기 때문이다. 현재 프랑스는 혁명적 상황이라고 현지 언론들이 판단하고 있으며, 시위 및 저항 세력은 마크롱의 사임을 요구하고 있는 중이다. 정국이 시위의 동력이 떨어지면서 안정될 수도 있지만, 현 상황에서 더 악화된다면 프랑스도 과거 1968년 혁명 때와 마찬가지로 의회 해산과 총선을 통한 정국 변화를 시도할 가능성이 존재한다. 아무튼 국내 정치에서 강력한 도전을 맞고 있는 마크롱이 유럽에서 리더십을 발휘할 수 있는 여지는 그만큼 줄어든 셈이다.

걱정스러운 사실은 독일의 메르켈마저 당직에서 은퇴함으로써 예전과 같은 리더십을 발휘하기 어렵다는 점이다. 이미 메르켈의 국내 리더십은 레임덕 현상에 시달리기 시작한 것으로 판단된다. 특히 기민당과 연정을 꾸리고 있는 사민당은 집권 자체가 당의 인기를 지속적으로 떨어뜨린다고 평가하기 때문에 연정을 중단하는 정치 위기를 초래할 가능성도 배제할 수 없다. 달리 말해서 독일 역시 2021년까지 현재의 연정이 지속되면서 유럽의 안정적 축을 형성한다는 보장은 없다는 것이다.

2019년 전망: 유럽연합의 정치

유럽연합 전체의 차원에서 2019년은 5년마다 찾아오는 선거의 해다. 오는 6월 치러지는 유럽의회 선거는 사실상 유럽의 총선이라 볼 수 있다. 현재 유럽의 집권 세력은 유럽민중당(EPP, European People’s Party)으로 기독교 민주주의 세력의 연합이다. 현재 유럽의 정황이라면 이번 선거에서도 여전히 기독교 민주주의 세력이 가장 많은 의석을 차지할 가능성이 높지만, 최근의 정치 변화가 예측을 불허한다는 점에서 조심스럽다. 융커 체제는 이제 막을 내리고 새로운 집행위원회가 구성될 전망이다. 유럽 통합의 역사에서 확인한 전통에 따라 이번에도 기독교 민주주의, 사민주의, 자유주의 등을 축으로 하는 집행위원회가 등장할 가능성이 가장 높다.

이번 선거에서 많은 전문가들이 예상하는 시나리오의 중요한 부분은 극우 세력의 부상과 유럽 의회에 커다란 원내 그룹의 형성이다. 각 회원국마다 극우 세력이 선거에서 부상하고 있기 때문에 이들 사이에 연합 전선을 형성한다면 시너지를 일으킬 것이 확실시되기 때문이다. 독일의 AfD, 프랑스의 민족동맹(Rassemblement national), 이탈리아의 리가 등은 이미 국내 정치에서 기존 기민주의나 사민주의, 중도 세력을 위협할 정도로 성장했다. 유럽 의회에서 다수를 차지하며 집권을 하기는 어렵겠지만, 유럽에 극우 민족주의와 포퓰리즘의 어젠다로 압력을 가하는 의회가 될 가능성이 높다.

유럽에서 극우 민족주의의 부상은 사실 우경화의 틀만으로 보기는 어렵다. 그리스의 시리자나 스페인의 포데모스, 프랑스의 ‘불굴의 프랑스’ 등의 사례에서 볼 수 있듯이 극우 못지않게 극좌 세력의 부상 역시 두드러진다. 결국 중요한 경향은 중도 집권 세력의 약화와 좌우를 막론하고 극단적 세력이 부상한다는 점이다. 해당 국가의 전통이나 특수 상황에 따라 극우가 되기도 하고, 극좌가 되기도 한다. 또한 지역주의도 민족주의에 대한 저항의 성격을 띄지만 기본으로는 ‘정체성의 정치’라는 틀 안에서 설명 가능하다. 최근 스코틀랜드의 독립 주장이나 카탈루냐 사태에서 볼 수 있듯이 제한된 지역에서 강력한 지역주의 경향이 나타날 가능성이 높다.

유럽연합 안에서 다양한 갈등이 불거지면서 특히 동서의 갈등은 심각한 양상을 띄기 시작했다. 영국이 유럽에서 탈퇴하면 남은 대륙의 국가들은 크게 유로권에 속한 서부와 밖에 남아있는 동부로 나뉘게 된다. 특히 헝가리, 체코, 폴란드 등으로 대표되는 중·동부의 유럽은 민족주의적 성향을 강하게 지니며, 서구식 민주주의에 대한 비판과 권위주의적 성향을 드러내면서 갈등구조를 형성하고 있다. 2018년 폴란드 정부에 대한 유럽연합의 비판과 그에 따른 갈등은 이런 대립의 불씨를 잘 보여준다. 영국이나 이탈리아와는 다른 종류의 원심 경향이라고 볼 수 있다. 그리스, 포르투갈, 스페인 등으로 대변되는 남부가 그나마 경제상황이 나아지는 것은 다행스런 요소다.

대외적으로 유럽과 미국의 관계는 2019년 주목해야 하는 중요한 고리다. 트럼프는 아직까지 유럽을 비난하고 공격했지만 중국과의 관계처럼 노골적 대립과 분쟁으로 나아가지는 않았다. 하지만 2018년 마크롱이 ‘유럽군의 창설’을 언급했을 때 보인 강력한 반응에서 미국과 유럽의 더 심각한 분열이나 갈등을 예상해 볼 수도 있다. 이럴 경우 제2차 대전 이후 70여 년 지속되어온 서방 또는 대서양 공동체의 개념은 의외로 쉽게 허물어질 수도 있다. 나토와 방위비를 둘러싼 유럽과 미국의 줄다리기를 세밀하게 관찰하고 평가해야 하는 이유다. 안보와 관련된 미국과 유럽의 관계는 미국과 동아시아 관계를 서로 반영하는 거울 같은 존재이기 때문이다.@