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2018년 북한의 대남·대외 정책 평가와 2019년 전망, 정성장, 세종연구소
  • SPN 서울평양뉴스 편집팀
  • 승인 2018.12.11 21:49
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2018년 북한의 대남·대외 정책 평가와 2019년 전망

정성장 (세종연구소 연구기획본부장)

softpower@sejong.org

2018년 북한의 대외정책 변화 7단계

2018년에 핵 문제와 대외관계에 대한 북한의 정책은 ① 남북대화 모색과 비핵화 협상 거부 단계 → ② 북미대화 및 비핵화 협상 검토 단계 → ③ 핵실험 중 단 및 비핵화 협상 의지 대외 천명 단계 → ④ 남북관계 개선과 ‘한반도의 완전한 비핵화’ 합의 단계 → ⑤ 북미 최고지도자 간 신뢰구축 단계 → ⑥ 북한 비핵화 진전과 한반도 종전선언 교환 모색 단계 → ⑦ 비핵화 시한과 내용 구체화 및 대북 제재 완화 추구 단계의 7 단계를 거쳐 변화해왔다고 평가할 수 있다. 비핵화에 대한 북한의 정책은 그에 대한 한국과 미국의 대응에 따라 앞으로도 계속 변화하고 더욱 구체화될 가능성이 높다. 본고는 비핵화 문제에 대한 북한의 입장이 어떻게 변화해왔는가를 분석하고 2019년도 북한의 대외 정책 방향을 전망하고자 한다.

1. 남북대화 모색과 비핵화 협상 거부 단계

작년까지만 해도 김정은 위원장은 핵과 미사일 능력의 고도화에 매달리면서 문재인 대통령의 남북대화 제의를 외면했다. 그러나 김 위원장은 올해 1월 1일 신년사를 통해 갑자기 평창동계올림픽 참가 의사와 남북한 관계 개선 의지를 밝혔다. 반면 김 위원장은 과거 그 어느 때보다 대미 핵억제력에 대한 자신감을 드러내면서 북한의 핵무력은 오히려 강화하겠다는 입장을 보였다. 김 위원장은 신년사에서 “그 위력과 신뢰성이 확고히 담보된 핵탄두들과 탄도로켓들을 대량생산하여 실전배치하는 사업에 박차를 가해 나가야”한다고 강조했다.

2. 북미대화 및 비핵화 협상 검토 단계

이 같은 김정은 위원장의 입장에 중대 변화가 발생 한 데에는 김 위원장과 직접 대화를 하겠다는 트럼프 대통령의 의지 전달이 결정적인 역할을 한 것으로 판단된다. 김 위원장의 신년사 발표 이후 남북고위급회 담이 시작되자 트럼프 대통령은 문재인 대통령과의 전화 통화에서 김정은 위원장을 직접 만나 대화할 의 지가 있다는 입장을 전달한 것으로 알려졌다. 이 같은 트럼프 대통령의 입장은 한국 정부에게 매우 반가운 소식이 아닐 수 없었을 것이다.

지난 2월 10일 김여정 북한 노동당 중앙위원회 제1 부부장은 고위급 대표단과 함께 청와대를 예방해 “문 대통령을 이른 시일 안에 만날 용의가 있다. 편하신 시간에 북을 방문해줄 것을 요청한다”는 김 위원장의 평양 초청 의사를 구두로 전달했다. 이에 대해 문 대통령은 북한 대표단에게 “남북관계 발전을 위해서도 북미 간에 조기 대화가 반드시 필요하다”며 “미국과의 대화에 북한이 더 적극적으로 나서달라”고 당부했다. 이에 김여정 제1부부장 등은 경청했다고 청와대 관계자가 전했다.

남북정상회담에서 북한 비핵화 문제를 주로 논의하고자 하는 문재인 대통령의 입장을 모를 리 없는 김정은 위원장이 문 대통령 초청 의사를 밝히기 전에 핵 실험 중단과 중장거리 미사일 시험발사 중단을 대남 타협안으로 검토했을 가능성이 높다. 그런데 김여정의 청와대 예방 시 문 대통령이 트럼프 대통령의 북미 정상회담 추진 의향을 김여정에게 전달했다면 이후 북한은 북미정상회담을 통해 북한 비핵화와 북미 관 계 정상화, 한반도 평화협정 체결, 대북 제재 해제 등을 교환하는 빅딜까지 검토하지 않을 수 없게 되었을 것이다.

지난 2월 25일 김영철 북한 노동당 중앙위원회 부 위원장이 평창동계올림픽 폐막식 참석을 위해 방남 했을 때 문재인 대통령은 김영철 부위원장에게 남북 관계 개선과 한반도 문제의 본질적 해결을 위해서라도 북미대화가 조속히 열려야 한다고 지적했다. 이에 “북한 대표단도 북미대화를 할 충분한 용의가 있다며 북한도 남북관계와 북미 관계가 같이 발전해야 한다는 데 생각을 같이했다”고 청와대 대변인이 서면 브리핑을 통해 밝혔다. 이 같은 브리핑 내용은 북한이 미 국과의 정상회담 개최 문제를 진지하게 고려하기 시작했음을 시사한다.

3. 핵실험 중단 및 비핵화 협상 의지 천명 단계

정의용 청와대 국가안보실장을 수석특사로 하는 특별사절단은 지난 3월 5일부터 6일까지 1박 2일간 평양을 방문해 김정은 위원장을 만나 북핵 문제 및 남북관계 발전과 관련해 매우 중요한 합의에 도달했다. 청와대가 발표한 주요 남북 합의 내용은 4월 말 판문점 평화의 집에서 제3차 남북정상회담 개최, 남 북 정상 간 핫라인(Hot Line) 설치, 북한의 한반도 비 핵화 의지 천명, 북한의 미국과의 대화 용의 표명, 북한의 핵실험과 탄도미사일 시험발사 중단, 남한 태권도시범단과 예술단의 평양 방문 초청 등이다.

이 같은 여섯 가지 합의 중 가장 중요한 것은 “대화 가 지속되는 동안 북측이 추가 핵실험 및 탄도미사 일 시험발사 등 전략도발을 재개하는 일은 없을 것임”을 명확히 한 것이다. 두 번째로 중요한 합의는 북한이 한반도 비핵화 의지를 ‘분명히’ 하였으며 ‘북한에 대한 군사적 위협’이 해소되고 북한의 체제안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없다는 점을 명백히 한 점이다. 북한이 군사적 위협이 해소되면 핵을 포기할 수 있다는 유연한 입장을 밝혔기 때문에 북한과 미국 간에 북한 핵포기 문제에 대한 협상이 가능하게 되었 다. 세 번째로 중요한 합의는 북한이 “비핵화 문제 협의 및 북미관계 정상화를 위해 미국과 허심탄회한 대화를 할 수 있다는 용의를 표명”한 것이다.

지난 3월 8일(현지시간)에는 정의용 청와대 국가안보실장이 백악관에서 트럼프 대통령을 만나 트럼프 대통령을 조기에 만나고 싶다는 김정은 북한 국무위원회 위원장의 의사를 전달했다. 이에 트럼프 대통령이 항구적인 비핵화 달성을 위해 김 위원장과 5월 안에 만날 것이라고 화답함으로써 북미정상회담 개최가 본격적으로 추진되었다.

지난 4월 20일 개최된 당중앙위원회 제7기 제3차 전원 회의에서 김정은 노동당 위원장은 ‘경제건설에 총력을 집중할 데 대한 새로운 전략적 노선’을 제시하면서 공식적으로 핵실험과 중장거리 미사일 시험발사 중단 의사를 천명 했다. 이는 김 위원장이 지난 3월 남측 특사단에게 “대화가 지속되는 동안 북측이 추가 핵실험 및 탄도미사일 시험발사 등 전략도발을 재개하는 일은 없을 것”이라고 밝힌 데서 한 발 더 나아간 것이다.

김 위원장이 경제건설과 핵무력 건설 병진 노선이 “위대한 승리로 결속[북한의 조선말대사전에 의하면 ‘결속되다’는 말은 ‘끝나다’는 의미]”되었다고 주장한 만큼 새로운 노선은 기존의 경제-핵 병진노선을 대체 하는 것이라고 볼 수 있다. 김정은 위원장은 “이제는 우리에게 그 어떤 핵시험[핵실험]과 중장거리·대륙간 탄도로케트 시험발사도 필요 없게 되었으며 이에 따 라 북부 핵시험장[핵실험장]도 자기의 사명을 끝마쳤 다”라고 선언했다.

4. 남북관계 개선과 ‘한반도의 완전한 비핵화’ 합의 단계

지난 4월 27일 문재인 대통령과 김정은 국무위원장은 판문점 평화의 집에서 남북정상회담을 개최해 남북관계의 ‘전면적이고 획기적인 개선과 발전’, 한반도에서의 군사적 긴장상태 완화 및 전쟁 위험의 해소, 항구적이고 공고한 평화체제 구축, 연내 ‘종전선언’ 추진, 한반도의 ‘완전한 비핵화’ 실현에 합의했다. 남북 정상은 판문점 회담에서 “완전한 비핵화를 통해 핵 없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표”를 확인했다. 김정은 위원장이 ‘한반도의 완전한 비핵화’에 공식 합 의한 것은 이번이 처음으로 4.20 당중앙위원회 전원회의에서 ‘핵무기 없는 세계건설’에 대해 언급한 데서 한 발 더 나아간 것이다.

5. 북미 최고지도자 간 신뢰구축 단계

지난 6월 12일 싱가포르에서 마침내 트럼프 대통령 과 김정은 국무위원장은 최초의 북미 정상회담을 개 최해 새로운 북미관계 수립, 항구적이고 공고한 한반도 평화체제 구축, 한반도의 완전한 비핵화, 미군 전쟁포로 및 행방불명자들의 유해 발굴 및 송환에 합의 했다. 북미정상회담에서 트럼프 대통령과 김정은 위원장은 상호 깊은 신뢰를 형성하는 성과를 거두었다. 트럼프 대통령은 정상회담 합의문 서명식에서 김정은 위원장을 백악관으로 “틀림없이 초청할 것”이라며 후 속 북미정상회담 개최를 공언했고, “김 위원장과 특별 한 유대관계가 형성됐다”며 김 위원장에 대해 “그의 나라를 아주 많이 사랑하는 유능한 사람”이라고 치켜세웠다. 이에 김정은 위원장은 “우리는 오늘 역사적인 이 만남에서 지난 과거를 걷고(거두고), 새로운 출발을 알리는 역사적 서명을 하게 됐다”며 “세상은 아마 중대한 변화를 보게 될 것”이라고 말했다.

트럼프 대통령은 6월 12일 기자회견을 통해 북한과의 협상이 진행되는 동안 한미연합훈련을 중단할 것 이라는 입장도 밝혔다. 트럼프 대통령은 6월 12일 저녁 문재인 대통령과의 전화통화에서도 김정은 국무 위원장에 대해 “훌륭한 대화 상대”라고 평가하면서 “이번 회담을 통해 둘 사이에 돈독한 유대관계가 형성됐다”고 말했다.

트럼프 대통령은 6월 12일 기자회견을 통해 북한과의 협상이 진행되는 동안 한미연합훈련을 중단할 것이라는 입장도 밝혔다. 트럼프 대통령은 6월 12일 저녁 문재인 대통령과의 전화통화에서도 김정은 국무 위원장에 대해 “훌륭한 대화 상대”라고 평가하면서 “이번 회담을 통해 둘 사이에 돈독한 유대관계가 형성됐다”고 말했다.

6. 북한 비핵화 진전과 한반도 종전선언 교환 모색 단계

지난 7월 6일부터 7일까지 마이크 폼페이오 미국 국무장관이 평양을 방문해 김영철 북한 노동당 중앙 위원회 부위원장과 고위급회담을 개최해 북한 비핵화 문제에 대해 논의를 진행했다. 북한은 고위급회담 에서 미국측에 북미관계개선을 위한 다방면적인 교류 실현, 정전협정체결 65주년 계기 종전선언 발표, 비핵화 조치의 일환으로 대륙간탄도미사일(ICBM)의 생 산중단을 물리적으로 확증하기 위한 대출력 발동기[엔진] 시험장 폐기, 미군유해발굴을 위한 실무협상 시작 등을 각기 동시적으로 취하는 문제를 논의하자 고 제안했다. 그러나 폼페이오 국무장관은 종전선언 에 대해 부정적인 입장을 보이면서 북한에 핵 신고 리스트 제출을 요구한 것으로 알려졌다. 그 결과 첫 북미 고위급회담은 성과 없이 결렬되었다. 이때까지만 해도 북한은 한반도 종전선언에 큰 의미를 부여하고 있었던 것으로 판단된다.

7. 비핵화 시한과 내용 구체화 및 대북 제재 완 화 추구 단계

정의용 청와대 국가안보실장을 단장으로 하는 대북 특별사절단은 지난 9월 5일 방북해 한반도 비핵화 시간표와 관련해 김정은 국무위원장의 입장을 확인 하는 성과를 거두었다. 정 실장은 김 위원장이 “트럼프 대통령의 첫 임기 내에 북한과 미국 간 70년 적대 역사를 청산하고 북·미 관계를 개선해 나가면서 비핵화를 실현했으면 좋겠다”고 말했다고 밝혔다. 이 같은 김정은 위원장의 발언은 트럼프 행정부의 현 임기가 종료되는 2021년 1월 이전에 북한 비핵화를 완료하 면서 동시에 북·미 관계를 정상화하고 한반도 평화협정을 체결하는 것을 그가 희망하고 있다는 의미로 해석된다.

지난 9월 18일부터 20일까지 평양에서 개최된 남 북정상회담 기간 중에 문재인 대통령과 김정은 국무 위원장은 한반도에서의 전쟁 위험 제거와 적대관계 해소, 민족경제를 균형적으로 발전시키기 위한 대책 강구, 한반도 비핵화 진전을 위한 노력, 김정은 위원장 의 조기 서울 방문 등을 주요 내용으로 하는 「평양공동선언」에 서명했다.

문 대통령은 방북 이후 곧바로 미국을 방문해 9월 24일 (현지 시간) 트럼프 대통령을 만나 “김정은 북한 국무위원 장은 트럼프 대통령에 대한 변함없는 신뢰와 기대를 밝히 면서 트럼프 대통령만이 이(비핵화) 문제를 해결할 수 있어서 트럼프 대통령과 조기에 만나 비핵화를 조속히 끝내고 싶다는 희망을 밝혔다”고 전했다. 그리고 트럼프 대통령은 이에 곧 제2차 북미정상회담의 개최 시기와 장소가 곧 발표될 것이라고 화답했다. 이후 트럼프 대통령은 내년 1월이 나 2월에 제2차 북미정상회담이 개최될 것이라고 보다 구체적인 시기를 제시했다.

남북 정상은 평양공동선언을 통해 “남과 북이 한반 도를 핵무기와 핵위협이 없는 평화의 터전으로 만들어나가야 하며, 이를 위해 필요한 실질적인 진전을 조속히 이루어나가야 한다는 데 인식을 같이 하였다”고 밝혔다. 그리고 “북측은 동창리 엔진시험장과 미사일 발사대를 유관국 전문가들의 참관 하에 우선 영구적으로 폐기하기로 하였다”고 밝혔다. 또한 “북측은 미국이 6.12 북미공동성명의 정신에 따라 상응조치를 취하면 영변 핵시설의 영구적 폐기와 같은 추가적인 조치를 계속 취해나갈 용의가 있음을 표명하였다”고 명기했다. 마지막으로 “남과 북은 한반도의 완전한 비핵화를 추진해나가는 과정에서 함께 긴밀히 협력해나 가기로 하였다”고 언급했다.

9월 평양 남북정상회담에서의 북한 비핵화 관련 합의에 대해 트럼프 대통령은 긍정적인 평가를 내렸다. 문 대통령은 방북 이후 곧바로 미국을 방문해 9월 24 일(현지 시간) 트럼프 대통령을 만나 “김정은 북한 국 무위원장은 트럼프 대통령에 대한 변함없는 신뢰와 기대를 밝히면서 트럼프 대통령만이 이(비핵화) 문제를 해결할 수 있어서 트럼프 대통령과 조기에 만나 비 핵화를 조속히 끝내고 싶다는 희망을 밝혔다”고 전 했다. 그리고 트럼프 대통령은 이에 곧 제2차 북미정상회담의 개최 시기와 장소가 곧 발표될 것이라고 화답했다. 이후 트럼프 대통령은 내년 1월이나 2월에 제 2차 북미정상회담이 개최될 것이라고 보다 구체적인 시기를 제시했다.

폼페이오 미 국무장관의 10월 7일 방북 시 미북 양 측은 실무협상단을 구성해 북한의 비핵화 프로세스 와 북미정상회담 일정 등을 빠른 시일 내 협의키로 했 지만 그 같은 합의는 아직까지 이행되지 않고 있고 김 영철 북한 당중앙위원회 부위원장의 방미도 연기되었 다. 북미 관계가 이처럼 경색 국면을 벗어나지 못하고 있는 것은 북한 비핵화 조치 관련 미국의 요구와 북한 의 제재 완화 요구 간에 양측이 접점을 찾지 못하고 있기 때문인 것으로 판단된다. 현재 북한은 종전선언 보다 대북 제재 완화를 이끌어내는데 더 중점을 두고 있는 것으로 평가된다.

2019년 북한의 대남·대외정책 전망과 한미의 대응 전략

2019년 북한의 대외정책에 가장 큰 영향을 미칠 사건은 김정은 위원장의 서울 답방과 제2차 북미정상회 담이 될 것으로 예상된다. 김정은 위원장의 서울 답방은 2018년 12월 중에도 이루어질 수도 있는데, 남북 정상이 다시 만나게 되면 9월 평양정상회담에서 합의 하고도 진전을 보지 못한 북한의 핵과 미사일 문제가 우선적으로 논의될 것으로 전망된다. 평양정상회담 에서 김정은 위원장은 동창리 엔진시험장과 미사일 발사대를 유관국 전문가들의 참관 하에 우선 영구적으로 폐기하기로 약속했지만, 이 같은 약속은 아직까지도 이행되지 않고 있다. 그러므로 김 위원장이 답방하면 동창리 엔진시험장과 미사일 발사대 영구 폐기 및 유관국 전문가 참관 시기를 구체적으로 제시해야 할 것이다. 김정은 위원장은 또한 평양정상회담에서 미국이 6.12 북미공동성명의 정신에 따라 ‘상응조치’를 취하면 영변 핵시설의 영구적 폐기와 같은 추가적 인 조치를 계속 취해나갈 용의가 있다고 밝혔는데 북한이 원하는 ‘상응조치’가 무엇인지에 대해서도 서울 정상회담에서 문 대통령에게 구체적으로 밝혀야 할 것이다.

2019년에 제2차 북미정상회담이 성공적으로 개최 되고 한반도 비핵화와 남북관계 발전이 속도를 내기 위해서는 무엇보다도 북한의 비핵화와 대북 제재 해 제의 시간표에 대한 합의가 조속히 이루어져야 한다. 2019년에도 북한은 “신뢰조성을 앞세우면서 단계적으로 동시행동원칙에서 풀 수 있는 문제부터 하나씩 풀어나가는” 점진적 접근법에 집착할 가능성이 있다. 이 경우 북한은 핵탄두와 중장거리미사일의 폐기 또 는 해외 이전에 대한 논의를 회피하고 동창리 엔진시험장과 미사일 발사대 및 영변 핵시설의 영구 폐기에 대해서만 우선적으로 협상을 하려고 할 수 있다. 반대로 김정은 위원장이 평양정상회담에서 문재인 대통령 에게 트럼프 대통령과 조기에 만나 비핵화를 조속히 끝내고 싶다는 희망을 밝혔기 때문에 제2차 북미정상 회담에서 김 위원장이 핵탄두와 중장거리미사일 폐 기까지 협상 테이블에 올릴 가능성도 배제할 수 없다. 한국정부는 김 위원장이 제2차 북미정상회담에서 이 처럼 대담하고도 통 큰 협상을 진행하도록 서울 남북 정상회담에서 적극적으로 설득해야 할 것이다.

미국을 비롯한 국제사회는 트럼프 대통령의 현 임기 내에, 즉 2021년 1월 이전까지 북한의 비핵화를 5단계에 걸쳐 진행하는 방안을 고려할 필요가 있다. 우 선 1단계에서 북한의 영변 핵시설을 영구폐기하고, 2단계에서 북한 ICBM의 50%를 해외 반출하며, 3단계에서는 나머지 50% ICBM도 반출하고, 4단계에서는 북한 핵탄두의 50%를 해외 반출하며, 마지막 5단계 에서는 나머지 50% 핵탄두를 반출하면서 각 단계별로 국제사회가 북한에 상응하는 보상을 제공하는 방 안을 고려하는 것이 바람직하다.

만약 북한이 이 같은 비핵화 일정표에 합의한다면, 미국은 제2차 북미정상회담에서 북한과 ‘종전’을 선 언하고 북미 관계 개선과 대북 제재 완화 및 해제의 일정표를 제시할 필요가 있다. 특히 북한이 영변 핵시설을 영구 폐기하면, 북한의 의류와 수산물 수출 및 경협 등 민생 분야와 관련된 UN 안보리의 대북 제재를 먼저 해제시켜 주는 것이 바람직하다.

한국정부는 북한 비핵화와 상응조치에 대한 남북 및 북 미 정상회담에서의 합의 도출을 미리 준비하고 정상회담에서의 합의 이행을 뒷받침하기 위해 남·북·미 고위급회담 과 워킹그룹을 운영할 필요가 있다. 만약 남·북·미 워킹그 룹 구성이 어렵다면 현재 가동 중인 한미 워킹그룹과 유사 한 방식으로 남북 워킹그룹을 구성해 비핵화와 상응조치 문제에 대한 남북 소통을 강화하는 것이 바람직하다.

그런데 6.12 북미정상회담 이후 지금까지 북미 대 화 경험을 보면 양국 간 고위급회담의 개최도 쉽게 이루어지지 않았고 회담에서 양측이 이견을 좁히는 데에도 실패했다. 트럼프 대통령과 그의 측근들의 협상 전략이 다르고, 김정은 위원장과 그의 측근들이 협상 전략이 다르다면 2019년에도 이 같은 문제점이 반복 될 가능성이 높다. 따라서 한국정부는 북한 비핵화와 상응조치에 대한 남북 및 북미 정상회담에서의 합의 도출을 미리 준비하고 정상회담에서의 합의 이행을 뒷받침하기 위해 남·북·미 고위급회담과 워킹그룹을 운영할 필요가 있다. 만약 남·북·미 워킹그룹 구성이 어렵다면 현재 가동 중인 한미 워킹그룹과 유사한 방식으로 남북 워킹그룹을 구성해 비핵화와 상응조치 문제에 대한 남북 소통을 강화하는 것이 바람직하다.

*『정세와정책』은 세종연구소에서 수시 발간하는 e-출판물로 주요 국제정세와 한국의 대외 정책현안에 대한 분석과 정책대안을 제시하는데 목적이 있습니다.

*『정세와정책』에 개진된 의견은 필자들의 개인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.@

SPN 서울평양뉴스 편집팀  moonjeongjo@naver.com

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