<문재인 대통령의 유럽 순방외교 평가와 과제>

                                      홍현익 세종연구소 외교전략실장

문재인 대통령 유럽 순방 배경

문재인 대통령이 작년 7월 이후 1년 3개월만에 유럽을 순방했다. 문 대통령은 작년 7월 독일 베를린에서 남북 화해와 협력을 통한 한반도 평화 재건을 제창한 뒤 그간 세 차례의 남북 정상회담을 성사시켜 한반도 정세를 긴장에서 평화 기조로 전환시켰다. 남북간에 사실상 종전선언을 넘어 평화협정에 준하는 평화조치를 합 의했고, 남북 공동연락사무소를 설치해 관계정상화의 제도적 기반을 마련했으며, 정상간 상호 신뢰를 바탕으로 호혜적인 경협을 준비하는 단계까지 발전시켰다. 북·미도 한 차례 정상회담을 가졌지만 소강상태가 이어지자 문 대통령이 다시 디딤돌을 놓아주어 2차 정상회담 개최도 합의될 수 있었다. 하지만 북한의 비핵화와 대북 체제 안전보장을 둘러싼 북·미 상호간의 주장이 평행선을 달리면서 북·미 평화 회복 축은 기로에 놓여있는 상태이다.

미국은 북한의 실질적인 비핵화가 선행되어야 한다는 기조를 고수하면서 북한의 핵 신고와 검증을 기다리는 입장이다. 그러나 북한은 이를 부당하게 여기고 있다. 북한으로서는 이제까지 핵과 미사일 시험을 자제하고, 핵 실험장을 폐기했으며 장거리미사일 엔진시험장도 해체했을 뿐 아니라 미군 전사자 유해 55구 송환과 미국인 억류자 3인도 석방했는데도 불구하고, 미국이 대규모 한미군사훈련만 유예했을 뿐 평화협정의 첫 단계라 할 수 있는 이미 65년전에 끝난 한국전쟁의 종전선언조차 거부하니 추가적인 비핵화 조치를 일방적으로 할 수는 없다는 입장이다. 특히 북한은 그간의 국제제재로 경제적 어려움에 처해 있으므로 자신들의 진정성 있는 행동에 발맞춰 미국과 국제사회의 대북 제재도 완화되어야 한다고 보는데, 미국이 북한의 실질적인 ‘선 비핵화’만 주장하니 일단 비핵화 과정을 중단한 상태이다.

유엔안보리 내에서도 이러한 대립구도가 나타나고 있다. 중국과 러시아는 북한의 비핵화가 일부나마 이행되었다고 평가하면서 상응한 제재 완화가 필요하다는 입장이다. 반면에 미국은 북한의 실질적인 비핵화 없이는 어떠한 제재 완화도 있을 수 없고, 어떤 국가라도 유엔 대북제재를 어기면 ‘세컨더리 보이콧(제3자 제재)’을 가하겠다고 경고해왔다. 결국 유엔안보리 상임이사국들인 미국과 중·러가 이런 입장차를 보이며 논쟁을 벌여왔다. 이런 맥락에서 문대통령은 유엔안보리에서 이른바 ‘캐스팅 보트’ 역할을 수행할 수도 있는 나머지 상임이사국들인 프랑스와 영국을 대상으로 한국의 구상을 전하는 계기로서 이번 유럽 순방 외교를 펼친 것이다. 북한과 미국이 비핵화와 체제보장을 맞바꿀 수 있게 중재와 평화촉진자 역할을 다 한 뒤, 한반도 평화 프로세스가 불가역적이 되도록 국제환경을 조성하고, 북한이 비핵화를 가속화할 수 있게끔 미국이 완강한 원칙주의적 입장에서 벗어나 보다 큰 유연성을 발휘하도록 유도하려는 것이 문 대통령의 구상이며, 이를 폭 넓게 공론화하기 위해 대유럽 외교 행보를 펼친 것이다.

이런 취지에서 문 대통령은 10월 13일부터 프랑스, 이탈리아, 교황청, 벨기에, 덴마크 순으로 7박 9일간 유럽을 방문했다. 문대통령의 주요 일정에 따라 정상외교의 내용을 살펴보고 순방의 성과를 평가한 뒤, 한국 정부의 과제를 제시한다.

문 대통령 순방의 주요 일정

문 대통령 순방의 주요 목표는 한반도 평화프로세스의 불가역성을 확보하고, 북·미가 일정 수준의 유연성을 발휘토록 유도해 종전선언과 북한의 추가 비핵화를 통해 평화 프로세스를 가속화하며, 대북 제재를 완화해서 남북간 호혜적인 경협을 재개하는 데 유리한 여건을 조성하는 것이었다. 이에 따라 유엔안보리 상임이사국이자 유럽연합(EU)을 실질적으로 주도하고 있는 프랑스가 주요 설득 대상국이었다. 영국도 안보리 상임이사국이지만, 최근 ‘브렉시트(Brexit)’로 인해 유럽 내 위상은 현저히 약화되고 있어 영국을 방문하지는 않고 아셈(ASEM, 아시아-유럽 정상회의) 계기로 메이 영국 총리를 만났다. 이런 맥락에서 문 대통령은 첫 번째 행선지로 프랑스를 택해 국빈방문했다.

파리 샹젤리제 거리에 태극기가 휘날리는 가운데 문 대통령은 18세기에 프랑스가 대혁명을 통해 자유·평등·박애를 제창했듯이 한국은 촛불혁명을 통해 21세기 민주주의를 실현하고 공정한 사회와 평화로운 한반도를 건설하고 있다면서 양국의 유사성을 강조했다. 프랑스처럼 한국 국민들 역시 평화뿐 아니라 문화를 사랑한다는 점도 부각시켜 프랑스의 공감을 유도했다. 문 대통령은 직접 세 번이나 만난 북한 김정은 위원장이 비핵화 의지를 다짐하고 행동으로 나서고 있다는 점을 부각하고, 북한의 비핵화가 돌이키기 어려울 정도라고 평가된다면 국제사회도 김 위원장의 비핵화 추진이 옳은 결단이었음을 확인시켜줌으로써 비핵화를 가속시키자고 주장했다. 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령은 문 대통령의 대북 정책을 지지하고 한반도에서 진행 중인 평화 프로세스를 지지하다고 말하면서 유엔안보리 대북제재 결의안에서 사용한 용어인 CVID(Complete, Verifiable, Irreversible Denuclearization) 수준의 비핵화를 북한이 시행할 경우에는 제재를 완화할 수 있다고 답변했다. 이러한 프랑스의 입장은 이후 이태리, 아셈, 덴마크와의 정상회담에서도 계속 반복 인용되었다.

문 대통령은 로마에서 한-이태리 정상회담을 개최하여 양국간 신성장동력 창출을 위한 협력 증진을 중점적으로 협의한 다음, 이번 유럽 순방에서 국제사회가 가장 주목한 교황청 방문을 시행했다. 문 대통령은 교황청의 총리격인 파롤린 국무원장이 직접 집전한 ‘한반도 평화를 위한 미사’에 참석한 뒤 프란치스코 교황을 55분간 대면했다. 교황은 한반도의 평화와 안정을 축복하고 지지를 재확인했으며, 문 대통령이 김 위원장의 방북 초청 의사를 전하자 “공식적인 요청이 있을 경우 즉각 답변할 것이고, ‘나를 활용할 수 있을 것’(disponibilita, available)”이라고 말해 북한 방문 의사를 사실상 밝혔다. 더구나 교황은 문대통령에게 “한반도에서 평화 프로세스를 추진 중인 한국 정부의 노력을 강력히 지지한다”면서 “멈추지 말고 앞으로 나아가시라. 두려워하지 마시라”고 응원했다.

이어 아셈 정상회의가 열린 벨기에 브뤼셀에 도착한 문 대통령은 또 다른 유엔안보리 상임이사국인 영국의 테리사 메이 총리를 만나 정상회담을 가졌고, 메이 총리의 아셈회의 발언으로 회의가 중단되자 추가로 만나 정상회담을 이어가기도 했다. 또한 문 대통령은 유럽의 경제주도국인 독일의 앙겔라 메르켈 총리를 만나 한반도 평화 정착 노력을 설명하고 지지를 호소했다. 이들 두 지도자는 모두 문 대통령의 한반도 평화를 위한 결단과 노력을 평가하면서 북한이 CVID를 위한 좀 더 확실한 행동을 보일 필요가 있다고 강조했다.

이틀간 개최된 아셈 정상회의도 19일 의장성명을 통해 “최근 한반도 정세 진전, 특히 세 차례의 남북 정상회담과 북·미 정상회담을 환영한다”며 “판문점, 평양 공동선언과 북·미 싱가포르 공동성명의 완전하고 신속한 이행을 지지한다”고 밝혔다. 동시에 의장성명은 “북한은 유엔안보리 결의에 따라 모든 핵무기, 여타 대량살상무기, 탄도미사일 및 관련 프로그램과 시설을 CVID할 것”을 촉구하고 북한의 핵확산금지조약(NPT) 복귀 및 국제원자력기구(IAEA) 사찰 수용과 인권 개선도 요구했다.

마지막 방문국인 덴마크에서 문 대통령은 녹색성장 및 2030 글로벌 목표를 위한 연대 정상회의(P4G)에 참석해서 기조연설을 통해 “북한의 경제성장과 지속가능한 발전을 도모할 수 있는 성장모델을 적용할 수 있도록 도와야 한다”고 강조했다. 또한 라스무센 총리와 정상회담을 갖고 과학기술, 녹색성장, 조선·해운협력 등 경제협력을 강화하기로 합의했다.

순방외교 평가

문 대통령의 유럽 순방에 대해 대다수의 한국 언론은 교황의 방북 의사를 확인한 것을 최대의 성과로 꼽는 반면 대북제재 완화 분위기 조성이란 목표는 달성하지 못했다고 평가한다. 필자 역시 교황청 외교에 만족한다는 평가를 공유하고, 추후 교황 방북의 상당한 효과도 기대하게 되었다. 그러나 북핵문제에 대한 평가에 있어서는 청와대의 의도가 대북 제재완화 분위기 조성 자체가 아니라 한반도 비핵화에 유리한 국제 여론 조성이었으므로 이 부분에서도 일정 수준의 목표는 이루었다고 본다.

먼저 문 대통령이 미국 행정부의 의도와 달리 현 단계에서 대북제재를 완화해야 한다고 밀어붙인 것은 아니라는 점을 살펴야 한다. 문 대통령의 의도는 북한의 비핵화 진도를 더 나아가게 하고 또 여기에 가속을 붙이려면, 북한의 도발에 대해 제재를 추가해왔듯이 선의의 행동에 대해서는 나름의 적절한 수준의 제재 완화로 비핵화를 촉진하는 정책이 필요하다는 것을 국제사회에 일단 인지시키는 것이었다. 나아가 북한의 행동에 대해 사실에 근거해 평가한 뒤 그에 상응한 탄력적이고 유연한 대응을 하는 것이 한반도 평화와 비핵화라는 목표를 달성하는데 가장 합리적이라는 것이다. 즉 문 대통령은 대북제재가 북한의 추가 도발을 막고 핵과 미사일 등 대량살상무기 개발을 자제시키며 궁극적으로 포기시키는 것이라면, 북한의 최근 선행에도 불구하고 제재를 계속 고수하면서 추가적인 비핵화만 요구하기보다는 종전선언이나 제재완화 등 적정 수준의 상응조치를 취하는 것이 우리뿐만 아니라 유관국 모두의 공동 목표 달성에 더 부합하는 것이 아니냐는 의견을 제시한 것이다.

프랑스와 영국, 독일 등 유럽 강국들이 이에 대해 문 대통령의 한반도 평화 회복 노력과 남북화해를 지지하면서도 CVID를 강조한 것은 다음과 같은 몇 가지 이유 때문이다. 첫째, 프랑스와 영국은 유엔안보리 상임이사국으로서 유엔의 권능을 지속적으로 강조해 왔고, 그간 대북제재 결의안들에서 CVID를 북한에 요구해왔으므로 갑자기 이를 번복하고 싶지 않았다고 할 수 있다. 둘째, 유럽으로서는 트럼프 대통령의 독선적인 정책으로 인해 이란문제와 나토(NATO) 및 방위비문제, 자유무역, 기후변화 등의 각종 현안에서 미국과 갈등을 겪어오고 있는데, 북핵문제의 해결방법에서 미국과 새로운 갈등을 추가하고 싶지 않았을 것이다. 셋째, 유럽에게는 이란 핵문제가 북핵문제보다 더 중요한데, 향후 이란 핵문제 해결에 부정적인 선례를 남기고 싶지 않았을 것이다. 넷째, 유럽 각국의 외교안보 정책은 유럽연합 집행이사회(EC)의 결정을 존중하는데, 문대통령 방문 이전에 EC가 지속적으로 CVID 고수 입장을 가져왔으므로 갑자기 이를 번복하기란 현실적으로 어려웠다.

이런 다양한 이유로 문 대통령 방문 기간 중 CVID 고수 입장이 계속 개진되었지만, 유럽 각국은 개별적으로 또 집단적으로 문대통령의 대북 평화·협력 정책 기조에 대한 지지를 표명했고, 세 차례의 남북 정상회담과 합의, 그리고 6·12 북·미 정상회담 결과의 이행도 지지했다. 유럽 국가들이 남북간 평화 보장 조치에 대한 군사 합의와 적절한 경협을 지지한 것이고, 일정 단계에서 북한의 추가 비핵화를 유도하기 위한 미국의 노력도 촉구한 것이라 볼 수 있다. 왜냐하면 6·12 북·미 센토사 선언은 한반도의 완전한 비핵화를 향한 북한의 노력과 함께 북·미관계 정상화와 한반도의 항구적인 평화체체 구축도 규정하고 있기 때문이다.

특히 한 일본 언론이 문 대통령이 EU와의 정상회담 후 공동성명을 채택하지 않은 것이 한국과 EU간 비핵화에 대한 이견 때문이었다고 분석했다. 이는 이란 문제를 두고 미국과, 우크라이나 문제를 두고서는 러시아와 대립하고 있는 EU가 자기들 입장을 지지하는 내용을 담으려고 했는데, 한국이 미국 및 러시아와의 우호관계를 확보하기 위해 공동성명 채택을 피했기 때문이었다는 점에서 잘못된 평가였다고 여겨진다.

끝으로 문 대통령이 북한이 원하는 제재 완화 필요성을 주창했음에도 불구하고 유럽 국가들이 CVID 입장을 고수했으므로 우리 정부로서는 북한에게 이른바 ‘민족 공조’ 차원에서 성의있는 노력을 기울였음을 과시한 셈이고, 북한에게 추가적인 비핵화 조치를 취해야 한다고 촉구할 수 있는 명분을 확보한 것이다.

향후 과제

교황의 방북 의사 확인은 그 자체로 한반도 평화를 진흥하고 한국의 국가 신인도를 제고하며, 한반도 평화 프로세스의 동력을 도덕과 명분, 그리고 국제 여론 측면에서 보강하는 쾌거였다. 단지 향후 교황의 방북이 성사되려면 한국의 추가적인 노력이 필요하다. 교황의 방문은 관례로 보면 국가보다 가톨릭 교회조직이 초청하는 사목방문(pastoral visit)이다. 따라서 평양교구장 대리를 맡은 서울대교구장 염수정 추기경이 나서서 남북한 가톨릭 교회조직간 협력이 이루어져야 할 것이다. 또한 교황이 북한을 방문하려면 북한의 종교적 자유 인정이나 인권 개선 등 적절한 명분이 필요하다고 여겨진다. 따라서 정부는 내년 5월 이후로 예상되는 교황의 일본 및 중국 방문과 함께 북한 또는 남북한 동시방문을 실현시키려면 남북 채널에서 북한의 종교 자유 인정과 인권 개선 노력이 선행적으로 이루어지도록 하여 교황의 방북 성사에 필요한 여건을 조성하고, 교황의 방문을 계기로 북한의 종교 자유와 인권 개선이 더욱 획기적인 수준으로 진전되는 성과가 이루어지도록 도모해야 한다.

한편 현재 미국이 중간선거의 열풍에 휩싸여 있고, 미국 국민이 체감하는 북한으로부터의 안보 위협이 상당히 줄어들어 트럼프 대통령은 2차 북·미 정상회담 개최를 발표하고도 이를 내년 초에나 할 수 있다는 말을 흘리는 등 북한 문제에 여유를 보이고 있다. 다분히 대북 협상전술의 차원에서 이루어지는 행동으로 여겨지지만, 어쨌든 조만간 폼페이오 장관이 북한과 재차 고위급회담을 하겠다고 하므로 그 회담 결과에 따라 북·미 정상회담 의제와 일정이 정해질 것으로 보인다.

이런 맥락에서 우리 정부는 남북관계에서 속도를 현명하게 조정하는 것이 바람직하다고 보인다. 무엇보다 미국과 유엔안보리의 제재가 완화되거나 해제될 때까지는 제재의 틀을 벗어나는 것은 물론이고 이를 넘어서는 행동은 자제하는 것이 지혜롭다. 물론 북한의 성의 있는 비핵화 조치가 이루어지면, 이를 근거로 미국의 독자제재와 유엔의 제재가 적절하게 완화되는 것이 북한의 비핵화를 확보하고 가속화하는 것임을 주장하는 것은 별개의 사안이다. 그러므로 이런 비핵화 진전-제재 완화 병행안을 주장하고 국제사회를 설득하는 노력은 지속되어야 할 것이다. 달리 말하면 미국은 엄한 경찰로서 북한이 실질적인 비핵화를 하도록 압박하는 대신 한국은 이를 근거로 북한이 실질적인 비핵화를 진전시키면 남북 경협 등으로 호혜적인 이익을 얻을 수 있음을 계속 설득하는 ‘한·미 역할 분담론’에 따른 공조를 활용하면서 북한의 비핵화 달성과정을 견인할 수 있을 것이다.

끝으로 미국의 중간선거 결과에 따라 트럼프 행정부의 대북정책이 작년 여름과 가을처럼 외교적 해법을 넘어 군사행동까지 고려하는 대북 초강경기조로 회귀할 가능성도 있으므로 이에 대비해야 한다. 만일 그럴 경우에 우리 정부도 한·미 공조 차원에서 대북 강경기조를 취한다면, 남북관계는 일거에 무너지고 우리의 위상이 미국의 대북 방파제와 첨병으로 전락할 수 있다. 따라서 미국이 설사 대북 초강경기조로 복귀하더라도 남북관계는 최소한의 정상적 관계를 유지하도록 상호 신뢰를 구축하고 호혜적인 경협 가능성을 계속 확보하도록 노력해야한다.

동시에 정부는 한반도 평화 강화와 북핵문제 해결 그리고 북한 개발과 한반도 및 동북아의 경제 발전이 남북한 뿐 아니라 미국에게도 이익임을 설득하는 데 최대한의 노력을 기울여 북핵문제 해결과 한반도 평화 구축, 남북 경협과 평화통일 기반 구축이 동시 병행적으로 진전되도록 해야 할 것이다. @