중국 경제특구 국제공동개발 성공요인과 시사점

소주공업원구(이하“소주공단”)  개발  사례를  중심으로

장환빈/한반도개발협력연구네트워크 공동대표
 

1.  덩샤오핑의 개혁·개방 드라이브

□ 덩샤오핑의 개혁·개방노선과 남순강화 드라이브

o 덩샤오핑 주석은 1978년 개혁·개방노선을 채택, 국정운영의 중심을  경제발전으로  옮기고  선진기술  및   설비도입에 주력하는 동시에, 대규모 해외 고찰단을 파견하여 시장경제체제를 연구시킴.

o 1980년대 경제 과열 조짐, 개혁·개방정책에 대한 반발,  1989  년 천안문사태에 따른 정치적 불안정, 미국 및 일부 국가들의 경제제재 등으로 인한  어려움에  봉착하였지만  덩샤오핑은 1992년 남순강화로 개혁·개방정책 다시 강력히 드라이브.

o 1992년 1월 덩샤오핑은 남순강화에서 싱가포르를 배워야  한다고 다음과 같이 강조하였음
“광동성이 아시아의 '네마리 용'을 쫓아가려면 20년은 더 필요하다. 그 중에서 싱가포르가 비단 경제발전만 빠른 것이 아니라, 사회질서도 가장 좋다고  할  수  있다.  우리는  그들의 경험을 거울삼아야 하고 동시에 그들보다 더 잘 되도록 해야 할 것이다.”

“싱가포르의 관리는 매우 엄하고 국내에서 나타난 문제에 대해서는 조금도 양보하지 않으며, 또한 중국이 1989년 봄 여름의 정치적 풍파를 처리하는 데도 지지해주었다. 리콴유는 아주 공로가 큰 사람이다.”

□ 소주공단 1994년 국가급경제기술개발구로 지정

o  소주공단은 1992년 국가급경제기술개발구로 지정된 상해푸동 신구 등 연해개방성시 경제기술개발구의 모든 특혜사항을 적용 받을 뿐만 아니라 기타 중앙정부의 예외적 특혜를 받음

□  중국 정부의 전폭적 지원과 권한 위양

o  중앙 정부 및 지방  정부는  최초의 대외합작 공단개발 사례로서 다른 공단의 모범사례가  된다는점을  감안,  전폭적인 지원 과 함께 각종 권한을 소주공단관리위원회에 위임하였음

□  정부와 기업, 개발주체와 관리주체의 분리 원칙

o 정부와 기업의 분리, 개발 주체와 관리 주체의 분리 원칙하에 초기 단계부터 싱가포르 경험을 참고하여 행정관리업무는 소주공단관리위원회, 개발업무는 소주공단개발그룹이 각각 담당

□ 입주기업들의 편의를 위한 허가 절차 간소화

o 특히 1995년 1월, 중앙정부는 소주공단에 국무원 경제특구국을 포함한 19개 정부부처 공동 사무소를 설치하여 입주기업의 허가, 규제 및 운영 관련 행정상 편의를 촉진시켜줌

□  소주시  정부의‘4불’정책(‘4  no’  policy)

o  2001년 1월 싱가포르측이 대주주 지분을 철수하게 되면 투자 유치에 어려움을 겪을 가능성이 높아지자 소주시는 소주공단 참여주체들 및 입주기업의 우려를 불식시키기 위한 조치 발표
① 합작프로젝트 계약서의 핵심 조항은 절대 바꾸지 않는다.
② 합작투자의 협력구조는 절대 바꾸지 않는다.
③ 소주공단을 발전시키려는 목표는 절대 수정하지 않는다.
④ 소주공단이 약속한 담보 조항은 반드시 이행한다.
 
2. 리콴유의 절대적인 신뢰와 지원

□  리콴유의 중국의 개혁·개방 노력 신뢰

o 리콴유 전 총리는 중국 개혁·개방의 실험장인 심천 개방이 성공하면, 덩샤오핑이 주장한 중국 특색의 사회주의  건설이 실현 가능하다고 높게 평가하고 싱가포르의 경제발전 경험을 중국에 전수시키기 위한 채널로서 소주공단 합작개발 제안

o 리콴유 전 총리는 중국에 경제발전 경험을 공유하는 의의를 아래와 같이 표현하였음
“덩샤오핑이 1970년대에 싱가포르를 방문하지 않았더라면 그리고 서구의 다국적기업들이 창조해 놓은 부를 두 눈으로 확인하지 않았더라면 아마도 빗장을 열지 않았을 것이다” “중국 사람들이 도움을 요청할 때가 바로 우리가 중국에  발을 들여놓을 수 있는 절호의 기회다. 

중국은 이미 뛰어난 인재들로 넘쳐나고 있고 이제 그들은 전 세계를 돌아다닐 것이 다. 그렇기 때문에 우리가 먼저 나서서 적극적으로 돕는 편이 낫다.  이를 통해 우리는 중국에 정치적으로 중대한 영향을 미칠 수 있다.”

□  싱가포르 경험이전을 위한 양국 정부 적극적 협력

o 양국 정부는 소주시 정부가 싱가포르 정부기관 및 대학들로 부터 경제발전, 도시계획, 건설과 관리 및 기타 공공행정관리에서 얻은 성공적인 경험을 이전받을 수 있도록 적극 협력

□ 중국의 주권 및 헌법 존중 원칙 준수

o 중국과 싱가포르는 중국의 주권 및 헌법 등이 존중되어야 한다는 전제로 공단의 개발, 건설 및 관리활동이 중국의 헌법과 관련 법률규정에 부합하여야 한다고 규정
 
3. 양국 정부간 신뢰·협력체계 구축

□  다층적 합작 협력 조직 구성

o 소주공단은 덩샤오핑-리콴유 두 정부 지도자간의  확고한  신뢰 관계를 바탕으로 다층적 합작 조직을 구성

o 소주공단 국제공동개발 추진체계는 아래 그림과 같이 ① 협력체계 ② 지도체계 ③ 관리체계 ④ 개발체계로 구분 가능

- 각 체계마다 양국이 상호 합작하는 형태로 구성되어 있기 때문에 참여하는 기관들은 입주기업들로부터 신뢰를 받음

□ (협력체계) 중국-싱가포르연합협조이사회

o 최고층 의사결정 기관인 중국-싱가포르연합협조이사회는  양국 정부의 부총리 1명이 공동이사회의장을 맡고 매년 정기적 으로 개최됨으로써 양국간의 정책협의, 정부기관들간의 정책조 정을 담당하는 조직으로서 중대한 분쟁 조정의 핵심 역할

□ (지도체계) 중국-싱가포르 쌍방위원회

o 소주시와 싱가포르무역공업부가 쌍방운영위원회를 설립하여 상호 연락창구 역할을 하면서 싱가포르 경험이전 업무에 관한 협상을 진행하고 각각 이사회의 양국 부총리에게 업무 보고

□ (관리체계) 소주공단관리위원회

o 소주공단관리위원회는  행정적인  관리업무를  담당하는  독립적 인  지방정부기구로서  정책  결정과  법집행에서 고도의  자율권 을 부여받았으며 싱가포르의 JTC Corporation그룹을 모델로 산하에 부동산 개발사업과 각종 공공서비스를 제공하는 계열기업들을 설립

4.  다국적 합작개발 주체의 주도적 역할

□  (개발주체) 소주공단개발그룹(주)

o 양국  정부는  공단의  기초시설  개발,  투자  유치,  프로젝트  관리, 컨설팅서비스  등을  책임지며  실질적인 개발주체  역할을  하는 국제합작기업인 소주공단개발그룹(주)를 설립

o 1994년 5월, 싱가포르측 컨소시엄과 중국측 컨소시엄이 최초 납입자본금 1억미달러를 65: 35 비율로 투자

- 1993년 9월, 싱가포르측 컨소시엄으로서 자본금 2억 달러의 싱가포르소주공단개발주식회사3) (Singapore-Suzhou Township Development Pte. Ltd.)가 설립되었음

- 1993년 12월, 중국측 컨소시엄으로서 11개 국유기업들이 참  여하는 납임자본금 2,500만 달러 규모 소주공단연합발전총공 사4)(CSIPC: China Suzhou Industrial Park Ltd.)가 설립되었음

□ 중국 국유기업들의 적극적 참여

o 중국기업들은 초기 단계에 사업 분위기 조성자 역할과 함께 발전 선봉장 또는 핵심 건설주체 역할을 담당

- 개발 초기 비즈니스시설 및 공공서비스시설은 장기 투자회  수 기간과 불확실한 수익성을 이유로 외국자본이 투자를 꺼 리자 국유기업들이 기초시설 건설과 공공서비스 제공

o 소주공단개발그룹(주)의 과반수 지분과 경영권을 이전받은 중국 측 참여기업들은 경영 기법 및 개발  노하우  습득뿐만  아니라 상당한 수익 효과 발생

5.  소주공단 성공요인 및 시사점

□ 개성공단과 소주공단의 차이점

o  소주공단은 중국이 개혁·개방을 선언하고 심천 등  경제특구 를 개방한지 10년 이상 지난 1994년에 시작된 프로젝트인 반면, 개성공단은 북한이 경제개방이나 시장경제 도입에 대한 공식적인 입장전환이 없는 상태에서 2003년 시작되었다는 점에서 초기조건이 다름

o 중국 정부는 소주공단 공동개발 과정에서 주인의식을 가지고 적극적으로 과감한 시장경제 실험을 시도한 반면, 북한은 자본주의 영향을 차단하기 위한 목적의 매우 제한적인 모기장식 개방정책을 유지함으로써 개성공단 발전의 걸림돌로 작용

□  개성공단 모델 성과와 한계

o 개성공단  모델은  남북  간  공동개발  및  운영,  제도구축,  생산 및 고용 등의 측면에서 서로 win-win 할 수 있는 가장  효과적인 남북경협 모델로 국내외에서 높은 평가를 받음
o 그러나 당초 의도했던 수익사업을 목표로 하는 비즈니스모델 이라기 보다는 남한 정부가 북한의 경제개발을 지원하는 개발 협력모델의 성격이 더 커졌다고 할 수 있음

□ 지도자들의 확실하고 장기적인 보장과 이행 중요

o 삼성전자 등 다국적기업들이 초기부터 소주공단에 입주한 가  장 큰 이유는 덩샤오핑의 개혁·개방에 대한 장기 비전과  리콴유 전 총리의 싱가포르 경험전수 약속에 대한 신뢰 때문임

- 북한 지도자뿐만 아니라 남한도 매 5년 대북정책이 바뀌는 상황에서 장기 비전 제시나 신뢰가 불가능하다는 점이 외국 기업들이 개성공단 입주를 기피한 주요 이유 중의 하나임

□  개성공단 2단계 사업의 강점 활용

o 개성공단 2단계 사업은 이미 개발된  1단계  인프라투자를  확 대 사용할 수 있다는 장점이  있으며  연속  사업으로서  사업 초 기 대가 및 보상 문제와 관련된 부담을 최소화시킬 수 있기  때문에 북한의 다른 어느 지역보다도 사업여건이  유리하다고  할 수 있음

□ 국제공동개발 비즈니스모델 도입 필요

o 개성공단 2단계 사업은 소주공단 모델을 참고하여 국제공동 개발 비즈니스모델 도입을 검토하여야 함
- 공공성 보다 수익성을 우선하는 민관협력 투자개발형(PPP) 비즈니스모델이 장기적으로 지속가능한 대안이 될 수 있음

o  소주공단개발그룹(주)를 모델로 남북한 정부 산하 국영기관, 개발업자(현대아산,  LH공사),  외국기업  등이  공동으로  출자하여, 개성공단을 개발하는 통합개발주체(기업) 창설 필요

- 통합개발주체는 공단개발의 주도적 역할과 함께 투자자유 치, 건물(토지)임대, 공장운영 등 수익원 확보를 통한 안정 적 운영기반 마련 필요

□  개성공단 입주기업과 북한내륙기업과의 협업제도 도입 필요

o 남북한 정부는 개성공단 입주기업들과 인근 개성시 기업들 간의 용역 주문, 납품하청 등 하도급구조를 공식 허용해야 함

-  관리주체가 접수/관리 창구가 되어, 입주기업의 주문접수, 대금출납 등서비스를 제공하고 그에 대한 수익 창출

- 관리주체는 남북경협사업을 희망하는 남북한 기업들 간의 업무연락, 상담, 투자자연결 등 연결고리 역할 수행@

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